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关于加强地方人大监督工作的几点思考
发表时间:2007-01-09 信息来源:杨健浩魏中 字体:【】【】【

 

    在我国政治、经济和社会生活中,有各种形式的监督,如党内监督、人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、民主党派监督、司法监督、群众监督、舆论监督等等。这些监督对于保障改革开放、现代化建设和民主政治建设都是非常重要的。但在上述不同形式的监督中,唯有人大监督是国家监督体系中最高层次、最高权威的监督,是代表国家和人民对权力进行具有法律效力的监督。胡锦涛总书记强调指出:人大对政府、法院、检察院进行监督,包括工作监督和法律监督,是宪法、法律赋予人大的一项重要职权,是党和国家监督体系的重要组成部分。加强人大监督以及其他各种形式的监督,是发展社会主义民主政治、实施依法治国基本方略的重要内容,也是我们做好改革发展稳定各项工作、维护人民群众利益、构建社会主义和谐社会的必然要求。要确保宪法和法律得到正确实施,促进社会主义民主政治建设的健康发展,必须进一步加强和改进人大及其常委会的监督工作,不断增强监督实效。本文拟对如何加强地方人大监督工作,进一步增强监督实效谈几点看法。

    一、明确人大监督的原则。

    监督法从坚持走中国特色社会主义政治发展道路的高度,明确地规定了人大常委会行使监督职权所必须遵循的基本原则。人大常委会行使宪法赋予的监督职权,要做到既不失职,又不越权,关键就是要把握好监督的原则。主要的是以下三条:

    一是坚持党的领导,处理好加强人大监督与维护党的领导的关系。中国共产党是社会主义事业的领导核心,人民代表大会制度是党领导下的人民民主制度,各级人大及其常委会行使监督权及其他各项职权,都要围绕党和国家的大局,保障改革、发展、稳定重大决策的落实。新形势下的人大监督工作,要深化坚持党的领导是监督工作的根本保证的认识,自觉把坚持党的领导贯穿于人大监督工作的始终。要善于通过法定程序把党的主张变成国家意志,保证党的路线方针政策的贯彻落实;善于集中人民群众的正确意见,为党和国家机关科学决策提供依据;善于发挥自身的主观能动性,使监督工作更好地体现党委的意图和人民群众的意愿。坚持和维护党的领导,是人大常委会监督工作必须始终不渝遵循的政治原则。要按照党“总揽全局,协调各方”的原则,规范党委与人大的关系,支持人大依法履行国家权力机关的职能,经过法定程序,使党的主张成为国家意志,使党推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,并对他们进行监督。

    二是坚持依法行使职权,处理好加强人大监督与支持政府和法院、检察院依法行使职权的关系。依法治国、建设社会主义法治国家,是我们党在新的历史时期领导全国人民治理国家的基本方略,已经载入宪法。按照人民代表大会制度,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生,对它负责,受它监督。这一点同西方国家实行的“三权鼎立”政体是有本质区别的。人大及其常委会的职权是审议、决定国家全局的、长远的、重大的问题。它并不代替依照法律规定分别属于政府和法院、检察院的职权。依据宪法规定,在人大统一行使国家权力的前提下,对国家的行政权、审判权、检察权又有明确划分。监督法明确规定:各级人大常委会“依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权”,其“行使监督职权的程序,适用本法;本法没有规定的,适用有关法律的规定”。因此,依照法律规定的权限和程序行使监督职权,是人大常委会监督工作必须遵循的法制原则。

    三是坚持民主集中制,切实维护人民群众根本利益。坚持民主集中制,集体行使职权,集体决定问题,是人大常委会的全部活动、包括监督工作的特点。从狭义上说,人大常委会在监督工作中贯彻民主集中制的原则,必须坚持集体行使权力,对列入议程的议题,在民主评论、充分协商的基础上需要作决议时,每个组成人员都享有平等的表决权,一人一票,少数服从多数。从广义上说,人大常委会在监督工作中贯彻民主集中制的原则,必须坚持群众路线,充分发扬民主,广泛听取意见,把开展监督活动、作出相关决议建立在倾听群众呼声、反映群众意愿、集中群众智慧的基础之上。胡锦涛总书记指出:人大监督应该坚持民主集中制,依照宪法和法律规定,把关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题作为监督重点,综合运用听取和审议工作报告、执法检查等形式,切实加强对带有普遍性、倾向性的问题的监督,进一步增强监督工作的针对性和实效性。这就要求人大常委会在监督工作中更加关注人民群众切身利益的问题,把群众关心的难点热点问题作为监督工作的重点,认真抓、反复抓,一抓到底,直至问题得到切实解决。这样,人大常委会的监督工作才不致流于形式,才不会辜负人民群众的期望。

    二、明确人大监督的主体、对象和内容。

    目前人大的监督工作中不完善、程序不规范的情况不同程度地存在,特别是对人大监督的主体、对象、内容认识还不够统一,导致监督工作随意性较大,制约了监督的效果,也影响了人大监督的权威。因此必须从以下几个方面对人大监督工作进行规范。

    一要明确人大监督的主体。监督主体是指具有监督权力者。在现行法的规定和实际操作中,人大监督权力通常由具有法律效力的议案(提出)权、程序权、检查(调查)权、审议权、表决权、决定权等具体权力所组成。所有这些权力都是法定权力,具有法律效力。监督法规定,常务委员会根据年度执法检查计划,按照精干、效能的原则,组织执法检查组。执法检查组的组成人员,从本级人民代表大会常务委员会组成人员以及本级人民代表大会有关专门委员会组成人员中确定,并可以邀请本级人民代表大会代表参加。需要注意的是,人大监督主体最终都要归结为代表大会及其常务委员会的组成人员。实际工作中那种把不具备监督权力的人员甚至是被监督机关或单位的人员作为监督组织成员的作法,是十分错误的。另外,人大常委会各工作委员会、人大代表并不具有完整的监督权力,其组织代表开展视察检查和调研活动,不能算完整的人大监督活动,形成的视察意见书、监督意见书等对“一府两院”并不具有严格的法律效力。当然对代表提出的意见和建议可以按照代表议案和建议处理的相关规定,转作代表议案或建议处理。

    二要明确人大监督的重点。人大的力量有限,不可能也没有必要事事进行监督,只有立足全局,坚持“少而精”,突出监督重点,才能增强监督的针对性,取得实实在在的成效。要按照监督法的要求,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排对有关法律、法规实施情况组织执法检查,听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告,切实加强对带有普遍性、倾向性的问题的监督,使监督工作既不失职、又不越权,而更有深度、更有实效。同时还应当明确,执法检查和听取专项工作报告项目,不是随意确定,而应当按照主任会议通过的年度执法检查和听取专项工作报告项目计划来安排。

    三要明确人大监督的对象。监督法规定,各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法。但是现在人大监督工作特别是执法检查中,却较多存在越过本级对下一级“一府两院”工作进行监督的情况,指出问题、分析原因、提出建议则常常是过多地针对下一级“一府两院”的工作。这与宪法、组织法以及监督法的要求是明显不相符合的,对这种不妥当的做法应当及时予以纠正。开展监督工作要立足于对本级“一府两院”的工作进行监督。

    三、重视监督结果的落实。

    人大监督实效的大小,取决于监督结果能否落实。如果得不到落实,那么提出的建议再有针对性、质量再高,也等于没有监督。开展人大监督工作必须重视监督结果的落实。

    一要切实提高执法检查报告和常委会审议意见等监督文书的质量。如在执法检查工作中,执法检查报告是执法检查成果的集中体现,也是法律实施主管机关赖以改进执法工作的主要依据。当前监督工作中,有的执法检查报告写得像一般的工作总结,缺乏执法检查特色;有的对法律实施过程中存在的问题及其原因缺乏深入分析,改进执法工作的建议比较空泛,缺乏指导性和可操作性。执法检查报告应该按照《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》的要求,围绕法律实施这一主线来撰写,使报告具有人大工作的特色。提出的改进执法工作的意见和建议要有针对性,做到有的放矢,言之有物,便于操作。

    二要抓好监督意见的跟踪落实。监督法规定,常务委员会的执法检查报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。这些规定要很好地落实。凡经主任会议及常委会会议通过的监督意见,均须加强跟踪督办。必要时,可以在主任会议听取部门办理情况汇报的基础上,进行实地检查,了解问题是否得到彻底解决。对应付了事,整改不力的,要以主任会议或常委会会议的名义提出严肃批评,限期改正。总之,要善始善终,不能虎头蛇尾。

    四、加强人大监督队伍建设。

    人大既要敢于监督,又要善于监督。善于监督的一个重要条件,就是拥有一支高素质的人大工作队伍。人大监督职能发挥得如何,在很大程度上取决于各级人大及其常委会的组成人员素质和能力。目前关于人大代表的当选条件方面的法律规定还不够明确具体,在现实生活中,人们对人大代表条件的认识还比较模糊,甚至存在把人大代表当作政治待遇和荣誉职务对待的偏差,导致了在选举人大代表时过于注重候选人的政治地位和专业实绩,却忽视了人大代表应该具有的素质和能力,直接影响了人大代表作用的发挥。当前,常委会组成人员年龄、知识、专业和界别结构也不够合理。因此,要进一步完善代表选举制度,把好人大代表、人大常委会组成人员入口关,优化人大代表和常委会组成人员结构,加强培训工作,提高履职能力,不断增强监督“一府两院”工作的主动性和积极性。还应当要做好代表和常委会组成人员的服务工作,为依法行使对“一府两院”的日常工作监督创造有力条件。加大“一府两院”对代表意见、建议和批评办理工作的督办力度,确保代表和常委会组成人员参与监督的实效。就人大机关内部而言,由于受到人员、编制等因素的制约,没有形成强有力的监督工作队伍,只能进行有限监督,无法实现常规化监督。这就要求要增加人大机关人员编制,进一步完善机构设置,按照依法治国进程和监督工作需要,扩充人大常委会机关人员编制,特别是要解决县(区)人大常委会“一人一委”的问题,建设一支有朝气、有活力、有水平、强有力的监督工作队伍。

    五、加强对监督者的监督。

    要使人大监督的监督者自觉、经常地履行监督权,建立相应的约束制度非常必要。在实际工作中,人大监督的责任往往被忽略和弱化,这是人大监督不力的一个重要原因。为此要建立和完善向社会公示机制。监督法规定,各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,应当向本级人民代表大会报告,接受监督。各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开。从监督法的内容上看,既包括了人大常委会对“一府两院”执行人大常委会决议情况的工作监督和法律监督,也使人大的监督置于了人大代表和全社会的监督之下。人大监督必须尽可能多地增强其公开度、透明度,这是人大监督的题中之义,也是保障人大监督功效和生命线的力量源。人大监督的事项、目的、进程、结果,都应公示于社会。比如一些重大事项监督和议案的办理过程都应通过多种媒体向全社会公布,征求全社会的意见,把人大及其常委会的监督与群众监督、社会监督相结合,广开渠道,听取民声,集中民智,便民参与,使人大监督真正突显“以民为本,关注民生,维护民利,保障人权”的亲民、为民本色。同时也要鼓励媒体的舆论监督与人大监督相结合起来,具体而生动地宣传人大监督的作为、作用,使民众感受到人民代表大会制度的特性和优越性,让民众真正感受到当家作主的“味道”,增强认同感和责任感,使人大制度深深扎根于人民心中。此外,还应尽快建立相关的考核制度和责任追究制度,对有关人员的失职行为进行必要的追究。这样,才能督促人大代表和常委会、各专门委员会的组成人员“在其位,谋其政”,保证人大监督工作得到有效地开展。

           

 

 



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