——福州市人大常委会监督公开的实践与思考

 

    从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，是党的十七明确提出的要求，也是构建社会主义和谐社会，实现社会公平正义的重要内容。人民代表大会制度作为人民当家作主的政权组织形式，监督公开是实现公民的知情权，使人大常委会的监督符合人民意志、代表人民利益的重要保障，也是把人大的监督工作和“一府两院”接受监督的情况置于人民监督之下的重要途径。实践证明，监督公开，不仅扩大了人民群众参与社会管理的空间，为人民群众广泛而有序的政治参与创造了一个良好的平台，也使广大的人民群众更乐意通过人大来表达自己的诉求，进而促进我国社会主义和谐社会的构建。

    一、我市人大常委会监督公开的实践

　　（一）建立监督公开制度。常委会重视将一些好的经验、做法以制度的形式确定下来，进一步促进监督公开的制度化和规范化，使人大监督公开工作有了制度的保障。近年来，常委会先后制定了常委会会议议事规则、常委会组成人员联系代表、代表联系选民、代表向选民述职等制度，并对代表列席和公民旁听常委会会议制度等一些公开制度及时进行了修订和完善，从整体层次上拓宽了常委会监督工作向社会公开的渠道和途径。2007年，结合《监督法》的贯彻实施，我们在制定《福州市人大常委会关于贯彻实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉的若干意见（稿）》时，也将监督公开作为一项重要内容，明确对人大常委会行使监督职权的公开内容、范围、形式和途径作出了详细规定，力求人大监督和社会监督相结合，有更多的公民有序地参与人大监督工作。

    （二）扩大监督公开范围。重点加强监督工作的社会公开力度，除了继续坚持邀请代表列席常委会会议、参与常委会重点监督活动，定期向代表寄送《常委会公报》、《福州人大信息》等资料外，常委会还通过公告、电视、网络等手段，将公开的对象从人大代表扩大到社会各界和人民群众，将监督公开的范围和内容从以往的文件式、选择式公开逐步扩展到动态式、多方位的公开。1998年开始，常委会每年都组织30名公民旁听市人代会。为进一步扩大公民参与的范围，2007年，常委会还首次发动五城区人大常委会和工青妇等群团组织推荐报名旁听。在人代会期间，还专门组织旁听的公民召开座谈会，集中听取他们的意见和建议，扩大公民参与的范围，有力地保证了公民有序的政治参与。

    （三）改进监督公开方式。通过“三公开”，常委会逐步将事后公开扩展到事前公开、事中公开，使人大代表和广大人民群众对人大监督工作的知情和参与从被动转向主动，提高了监督公开的实效。公开监督计划和内容。每年，常委会都在福州日报、福州晚报等主要媒体上公开向社会、向人大代表征求常委会监督的内容，并及时向社会公布人大常委会确定监督内容，公开具体的执行计划、专项监督热线电话、责任部门等，接受群众监督。在实施某项具体监督工作前，开展调查研究，在初步了解基本情况后，制定监督工作方案，实行监督公示，通过媒体向群众公开监督的时间、内容、对象，设立公开电话和举报信箱，发动群众支持和参与监督工作。公开监督过程。监督中，既听“一府两院”工作报告，也听取人大代表的意见，还进村入户听取基层群众的意见。常委会会议审议期间，则邀请7~8名公民列席常委会会议，听取他们的意见和建议。公开监督结果。完成监督工作计划后，常委会则通过《人大常委会公报》、福州人大网站等公开常委会监督工作报告的主要内容，尤其是常委会的审议意见或形成的决定、决议以及被检查单位的整改措施等。对重大的或社会反映强烈的热点、难点问题的监督，常委会进行跟踪监督，及时通过媒体公开跟踪监督的相关结果。

    （四）搭建监督公开平台。监督公开必须有一个好的信息发布平台，才能真正达到公开的效果，才能更好地引导公民有序的政治参与。近年来，常委会改变过去单纯依靠印发文件的形式，除在福州电视台、福州日报、福州晚报、福州电台等福州主要媒体公开人大监督情况外，我们还开通福州人大网站等，及时地将常委会确定的人大监督工作计划和监督工作开展情况向人大代表和社会公众进行公布。为使公开的形式更多样化，更能让公众接受并主动参与人大监督工作，我们还在福州日报上开设 “来自人大常委会会议的报道”专栏，及时报道常委会会议中组成人员的审议发言。今年，与福州电视台、福州电台联办“关注”和“政风行风热线”栏目，每月选定一个专题，邀请人大各工作委员会负责人、政府部门负责人以及部分代表，通过电视台录播、电台直播等形式宣传报道群众关心的常委会执法检查、专项工作审议情况等，对群众反映的事情，福州日报也及时予以刊登。不同媒体间的互动，形成了合力，不仅有力地宣传了人大工作，也进一步激发了人民群众政治参与的积极性。

    二、监督公开中存在的困难和问题

　　（一）监督公开与公众关注难成正比。尽管近年来随着民主政治建设的不断推进，公民的参政意识在不断提高，对人大及其常委会行使职能的要求也越来越高，常委会的监督情况向社会公开也就成了民主政治建设和群众政治参与、民主诉求的必然要求。但在实际工作中对于人大常委会的工作，一些群众思想认识上还存在误区，认为人大监督是例行公事，做形式、走过场，不能解决实际问题。同时，在日常的监督过程中，对人大监督的内容、过程、结果不少地方都是有选择性的进行公开，给群众造成一种“只监督好不监督坏”的假象，使人民群众对人大监督的关注度降低了。上述现象的长期积累，直接导致的是人大常委会就一些监督议题向代表、群众征求意见时，他们能够积极参与并给予回复的很少；向代表和市直部门印发的《公报》、《人大信息》等资料，也不是每个同志都认真阅读；人大网站群众的流览率不高。

    （二）原则规定与实际操作难以同步。《监督法》对于监督公开的规定是比较原则和笼统的，只规定常委会听取和审议专项工作报告的年度计划；常委会听取的专项工作报告及审议意见，“一府两院”对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告；常委会听取的国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见，人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告；常委会年度执法检查计划；常委会的执法检查报告及审议意见，“一府两院”对其研究处理情况的报告等五个方面的内容必须公开。但对公开的载体、形式和程度都没有明确规定。审议通过的《福建省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》也仅规定：“常务委员会行使监督职权的情况，通过常务委员会公报、常务委员会网站(网页)、新闻媒体等形式向社会公开，接受人民群众的监督”。但是，各地对监督公开的具体把握还不太统一，监督的内容是全文公开，还是有选择的公开；是监督全过程公开还是事后公开，都缺乏一致的意见。目前，有的县区就只公开经过删减过的监督内容，有的县区受条件制约还只以文件的形式在机关内部印发。因此，公开的实效性以及公开内容、渠道等都值得进一步深入研究、探讨。

    （三）公开内容与载体形式难以匹配。根据《监督法》规定，人大常委会监督公开的内容比较广泛，涉及监督的内容基本上都要向社会公开，这么多内容要向社会公布必然需要合适的公开载体。从实践看，监督公开的载体主要是常委会主编的刊物、纸质媒体、电台、电视台、网站等。从实践的过程来看，尽管目前常委会不断地加强新闻报道，但由于种种原因，一些社会关注面极高的监督内容还不宜全面公开，如审计报告、财政预算决算等等。更应当看到的是，基层人大由于公开的载体有限，加上经费紧张等问题的制约，监督内容的公开范围愈加狭窄，这就导致基层人大信息公开的缺失。县级人大一般仅有一年一度人代会的公开报道，存在着公开的随意性和制度性的缺陷。加之监督公开的内容多为常委会听取的报告及作出的审议意见、决议、决定等静态性的文件，而且是在具体监督工作结束后才公开，事前、事中（监督过程）公开的比较少。这种公开内容的广泛性与公开载体及形式局限性之间的矛盾，在基层人大中普遍存在。

    （四）公开程度与群众要求难以对接。监督公开的重要目的就是要通过公开达到保障人民群众知情、知政的要求，激发群众和社会各界广泛关注和参与的积极性，从而使公民能有序的参与人大监督工作。人民群众希望公开的程度越深越好，他们要关注监督是否有力、问题是否找准、措施是否得当、整改是否到位。但是公开程度太深、暴露问题太彻底，监督对象可能会有情绪、有意见，不一定会很理解、很支持。而公开程度太浅，则满足不了公众的知情、知政的需求。从实践过程看，目前人大监督公开还难以达到群众的要求。如何做到既顺应群众要求，又兼顾监督对象的感受和社会影响，是一个值得深思的问题。

    三、几点建议

    （一）强化基础配套工作，落实监督公开。首先，要不断加强常委会的自身建设，提高监督能力和水平。常委会组成人员及机关工作人员要提高各方面的素养，增强语言和文字表达能力，掌握相关的法律法规和有关方面的业务知识，提高从事人大监督工作的本领。二是要提高人民群众的法制观念和参与的积极性。人大常委会在推进民主法制建设中肩负着重要责任，一方面要利用常委会自身优势，组织开展形式多样、内容丰富的法制宣传教育活动，增强宣传实效，引导人民群众增强法制观念。另一方面要通过监督公开的不断实践，激发群众和社会各界广泛关注和参与的积极性，从而增强监督公开的外来舆论动力。三是要加强人大常委会机关与相关部门、单位的配合与合作，为实施监督公开提供良好的条件。人大常委会监督公开涉及“一府两院”及相关部门的工作，也涉及与各新闻单位的合作，需要不断加强各方面的联系，让“一府两院”及相关部门、新闻单位积极主动的配合，形成合力，才可能为人大常委会实施监督公开提供良好的条件，保障监督公开的真正落实。
    （二）完善制度建设，规范监督公开。监督法中有关监督公开的规定只能是原则性的，实际操作应由各级人大常委会根据自己的实际情况来实施。在实施的过程中，对过去监督公开的探索和实践中的好经验如人大常委会组成人员联系代表、代表联系选民，代表列席会议，公民旁听，会议公开等好做法，以及执法检查等工作制度中有关监督公开的经验，我们应该继续坚持并根据监督法的要求加以改进、完善和综合，将公开的内容、公开的时效、公开的程序、公开的方式等进行科学合理地设计，形成相应的实施细则等制度性文件，为监督公开工作提供可操作性的依据，促进监督公开的规范开展。同时，要对新的实践经验不断地进行总结，对各地的一些好做法也可以结合地方实际加以吸收，及时上升为配套制度，以制度的形式对监督公开的具体实施进行细化和规范，如根据新形势的需要，建立与新闻单位联系和互动制度和人大新闻发言制度等，使常委会具体监督工作的公开有更充分的制度保障，从而进一步增强监督公开的效果，提高监督的实效。

    （三）拓展公开渠道，实现监督公开。要在法律允许的范围内，不断创新和丰富公开的形式，积极拓展监督公开的渠道，努力使人大的监督工作全程的、动态的置于群众的监督之下。首先，要充分发挥传统媒体、互联网、公报等载体的作用，做到公布不同的内容，适当选择不同的载体，有机结合，优势互补。如专项工作报告和执法检查报告及其审议意见等在报纸、电视、电台等传统媒体上全文刊登难度较大，但可以通过网站、公报刊登；而决议、公告、动态信息等则可以在报刊、电视台刊播，这样能在更广的范围传播；对一些特定问题调查结果，针对特定人群或事件所提出的处理意见，涉及局部保密的材料等，可以采取类似国外议会的做法，让公民或者组织持有效证件到人大机关查阅相关文件的方式向社会公开。其次，地方人大常委会要建立健全新闻发布和设立新闻发言人制度，规定其联络媒体，负责提供权威信息，审阅媒体报道等职责，常态性工作定期向社会发布，重大事项随时向社会发布。再次，要积极拓展公开的渠道，认真探索人大监督的事前公开、过程公开和结果公开，如对代表列席会议制度、公民旁听制度的探索，可以将代表列席扩展到议题重要的主任会议，将公民旁听扩展到常委会会议和议题重要的主任会议上。再如会议公开制度，全国人大和部分省、市人大已经实现了人代会和常委会会议的电视直播和网上直播，但基层人大在这方面的探索相对不多。基层人大也应建立起会议公开制度，逐步实现对人代会、常委会会议乃至议题重要的主任会议的全程公开。要通过不断探索和实践人大监督的事前公开、过程公开和结果公开，更加广泛地发动人大代表和人民群众关注和参与人大常委会监督工作，努力实现全面监督公开，确保监督法公开原则落到实处。

                                                      课题指导：薛海玲   陈公文

                                                    课题组组长：张  诚

                                                        成  员：陈建雄   岳晓平   戴晓铧

                                                        执  笔：陈建雄