党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，明确提出“扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情”。十六大报告进一步强调：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。”十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》再次强调了这一问题。“扩大公民有序的政治参与”，是坚持和完善社会主义民主制度的有效途径，是建设社会主义政治文明的重要内容。党的十七大强调“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业”。扩大公民的有序政治参与是中国特色社会主义政治发展道路的重要途经，是不断完善人民代表大会制度、保障人民当家作主的重要体现。人大工作是实现这一民主新涵义、新要求的重要政治领域。

    人民是国家的主人，他们依法行使民主权利，参与国家的管理，是在行使宪法赋予的权利。实行人民代表大会制度，人民是国家的主人这个性质没有变，但是，人民与国家权力的关系形成了一种间接关系，不是直接关系，人民通过选举人大代表，间接行使管理国家的权力。国家权力属于人民，具体表现为国家权力属于人民代表大会，或者说，人民代表大会实际行使着属于人民的国家权力。人大代表则是接受人民委托，为人民行使国家权力的代表。 人民代表大会重大作用的发挥，依赖于人大代表的活动。没有人大代表的工作，人民代表大会就很难发挥作用。因此，建立健全人大代表依法履行职责的各项制度，充分发挥代表作用，对扩大公民有序政治参与，构建和谐社会，具有特别重要的意义。

    一、密切代表与群众的联系，是扩大公民有序政治参与的必然要求

    公民的政治参与是指公民依法通过一定的程序和方式参加政治活动，直接或间接地影响政治决策的行为。它是政治关系中公民政治权利得以实现的重要方式，反映着公民在社会政治生活中的地位和作用。随着市场经济的发展和社会主义民主政治建设的不断深入，公民的民主意识和政治参与意识日益增强，公民政治参与的重要性不断显现。在2003年十届全国人大一次会议召开前夕的一次网上调查活动中，“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”的问题，成为20个问题中最为关注的三大问题之一。由此可见，“扩大公民有序的政治参与”势所必然。

    我国实行人民代表大会制度，人民通过直接或间接选举产生人大代表，人大代表具有广泛的群众基础，包括了各民族、各地区、各阶层、各方面的人士。代表的产生和构成，反映了我们国家的性质，保障了国家权力最终掌握在人民手中。或许可以这么说，人民通过选举产生人大代表，是公民政治参与最重要的途径。人民选举产生人大代表，必然要求人大代表要反映人民的意见和要求，代表人民决定国家和地方的大事。正如有的同志讲的：“一个代表是一方百姓的缩影；一个代表议案往往是千百万人民的呼声。”实践表明，通过人民代表大会这种组织形式，能够集中人民内部不同阶层的共同利益，也能够反映和协调各方面的特殊利益，从而把全国人民的力量凝聚和调动起来，充分发挥人民当家作主的积极性、创造性。代表就生活在人民群众之中，代表法又规定代表在闭会期间的活动也是执行代表职务，这种机制有利于密切联系群众，直接听取和反应人民的呼声，能够及时发现问题，反映民意，化解“民怨”，解决矛盾，为理顺人民和政府的关系、人民和社会的关系、人与人之间的关系发挥重要的作用。

    然而，由于我国在制度建构中一些不完善的地方以及现实的原因，使得在实际操作中存在人大代表没有密切与群众的联系，不能充分地代表和维护群众的利益的问题。如我国人大代表不同于西方议会的专职议员，大部分都是兼职的，他们的时间和主要精力都投入本职工作，而且许多代表把人民代表身份仅仅作为荣誉，没有看到人民代表肩负的责任；一些代表履职能力不够，社会活动能力以及公共关系能力不强，因此，他们既不能全面了解和把握国情民意，也提不出有较高水平的议案或建议。

    因此，要扩大公民的有序政治参与，保证人大代表切实代表和反映人民群众的根本利益，就要密切代表与群众的联系。人大代表在政治生活中起着纽带与桥梁作用。人民群众的意愿、利益、观点和思想情绪等，主要是通过人大代表这个桥梁，反映到国家机关及有关部门。党和政府在了解了人民群众的所思、所想、所愿之后，就会作为决策的依据，从而把人民的意志及时转变成国家意志，使通过的国家意志，能更好地体现人民的利益和意愿。可见，人民代表不但要架通党和政府与群众之间的桥梁，而且要使这个桥成为“立交桥”，把人民群众的不同声音迅速反映上来。人大代表要善于了解民情，集中民智。一方面，要积极主动参加视察、调查、检查活动，通过召开座谈会、个别了解、参加原选举单位或选区有关单位活动和群众活动等形式，广泛征集人民群众的意见和建议。工作中要深入实际，到工厂车间，到田间地头，到人民群众当中，积极走访群众，准确掌握真实情况，切忌偏听偏信，如实反映人民群众的呼声；另一方面，要通过公布代表联系方式、代表电子信箱等方式，接受人民群众的来信、来访。

    二、充分发挥代表作用，是扩大公民有序政治参与的重要途径

    人大代表是国家权力机关的组成人员，代表作用发挥得如何，在很大程度上决定着民主建设的成败。支持和保障人大代表依法行使职权，充分发挥代表主体作用，是扩大人民民主、确保人民当家作主的重要渠道，是坚持和完善人民代表大会制度的重要基石，是保障公民有序政治参与的重要途径。

    1、发挥人大代表主体作用，需组织代表参与各项活动。人大代表履职是公民直接或间接参与民主政治的主要途径，他们是国家权力机关的组成人员，代表人民行使国家权力。代表应出席人民代表大会会议，参加各项议程、活动，依照宪法和法律赋予人民代表大会的各项职权，代表人民的利益和意志，参与行使国家权力。代表在闭会期间的活动，既是执行代表职务，也是知情知政、掌握第一手材料，为出席人民代表大会会议审议各项报告和写出议案、建议做准备的过程。代表参加闭会期间活动，是依法履行职责的重要组成部分，应增强参加闭会期间活动的主动性和责任心。
     2、发挥人大代表主体作用，需着力提升人大代表综合素质。人大代表要具备良好的政治素质和较高的文化修养，要有坚定的政治方向和政治立场，敏锐的政治鉴别能力，既要对党负责，又要对法律负责，更要对人民负责，人大代表的素质和能力，决定了其依法履职水平。因此，要从提升代表综合素质入手，有计划地组织代表学习培训，组织学习宪法、地方组织法、选举法、代表法等法律法规及相关的政策、规定，使代表能正确理解和把握人民代表大会制度的性质、地位、作用，充分认识这一根本政治制度的巨大优越性，增强代表履职的责任感和使命感；组织代表学习政治理论、经济科技文化教育等与履职相关的各种知识的学习，拓宽知识面，悉心倾听群众的呼声，关注民情、集中民智，当人民忠实的代言人；提供材料促进代表自学，为代表订阅有关学习资料和报刊等材料，及时向代表通报人大及“一府两院”工作情况，为代表依法履职创造条件，提供方便；组织代表外出学习、考察，拓宽视野，交流经验，更好的履行代表职务。

    3、发挥人大代表主体作用，需建立和完善服务保障体系。代表履行职责，既需要内在素质的不断提高，也需要外在条件的保障，应建立和完善服务保障体系，为代表们开展活动和行使职权提供了良好的条件。坚持邀请代表列席常委会会议，围绕党的方针政策、国家法律法规、上级和本级人大决议、决定的贯彻情况，以及人民群众反映强烈和普遍关心的热点、难点问题，适时组织代表开展执法检查、视察、调研等活动，使代表能及时了解和正确反映群众的所思所想和所盼，上情下达，下情上达，为政府决策建言献策，充分发挥代表作为人民政府与人民群众的桥梁和纽带作用；指导各代表小组开展活动，并尽可能做好各项服务工作；进一步密切常委会与代表的联系、代表与选举单位或选民的联系，及时向代表通报工作情况，了解代表履职情况，倾听代表的建议、意见和要求；积极为代表履职提供物质保证，按《代表法》规定，将代表的活动经费列入本级财政预算，所在单位必须给予时间、工资和其他福利待遇保障。

    4、发挥人大代表主体作用，需做好代表议案建议的督办工作。人大代表提出议案、建议是依法履行代表职务，保障公民有序政治参与的重要渠道，代表议案建议办理质量的高低直接影响代表履职的积极性，为此，要加强代表议案建议的办理。要督促“一府两院”重视代表议案建议的办理工作，制定办理制度，提高办理质量。适时组织代表对议案建议办理工作进行视察、检查，重点检查答复意见的落实情况，促使“一府两院”兑现对代表的承诺，提高代表满意率和建议办结率。

    5、发挥人大代表主体作用，需做好人大代表履职的激励和约束工作。做好人大代表履职的激励和约束工作，是提高人大工作质量的重要途径，也是保障公民有序政治参与的重要举措。建立人大代表信息公开制度。每届人大代表依法产生后，可以通过报纸、网络等各种方式公开人大代表信息。建立代表述职制度。组织代表向选区选民或选举单位述职，代表将自己一届或一段时间内履行职责的情况向选民或选举单位作汇报，接受选民和选举单位的监督。建立考核制度。建立代表履职档案，将代表履职情况作为推荐代表连任的一个重要依据。建立表彰制度。根据代表履职情况，评选出优秀代表，并对其进行奖励，以精神鼓励为主，物质奖励为辅。建立交流制度。代表将自己履职的情况，履职经验以及学习体会在代表小组会上或经验交流会上进行交流，通过交流可以达到相互学习、共同提高的目的。

    无论从人大代表作为公民的一部分，还是从人大代表代表广大人民群众行使国家权力来看，密切人大代表和人民群众的联系，发挥人大代表主体作用，都是扩大公民有序政治参与即让更多的公民依法通过一定的程序和方式参加政治活动，直接或间接地影响政治决策这一课题应有之意。

 

 

                                                                 课题指导：陈瑞麒

                                                               课题组组长：杨  康

                                                                  成  员：邹永平   陈明东

                                                                  执  笔：陈明东