水土保持生态补偿是专门针对水、土地资源以及其他自然资源(植物、矿产资源等)的使用者对其造成的水土流失及由此导致的资源损坏、生态环境恶化、土地水土保持功能降低和丧失的行为应支付的代价，简言之就是土地使用者为水土流失治理者和被损害方作出的经济补偿。实施生态补偿要从社会公平性、维护公共利益的原则出发，通过政策和经济的手段，解决区域内或区域间资源、环境和经济发展的不平衡问题，激励全社会共同参与水土保持和生态环境保护，最终实现资源和环境的永续利用和可持续发展。近年来，随着我市经济社会的不断发展，水土流失造成的环境破坏问题也日趋严重，如何通过制度的建立和完善来强化生态环境保护、遏制水土流失已成为当前我市“三农”工作的一项重要课题。本文拟就我市水土保持生态补偿工作实践及如何进一步完善我市水土保持生态补偿机制作一些粗浅的研究与探讨。

    一、主要措施与成效

    近年来，我市对水土保持生态补偿工作日益重视，在实践中采取了一系列有力措施，收到了较好的成效。

    1、加强组织领导。市政府每年都召开全市水土保持工作会议，对水土保持工作进行分析、动员和部署，并于2001年出台《关于加强我市水土保持工作的若干意见》，明确要求各级财政在预算内安排专项资金用于水土保持工作。市水土保持办公室于2002年制定了《福州市水土保持委员会成员单位水土流失防治职责》，明确各成员单位职责。目前，市、县两级政府均成立了水土保持委员会、办公室。同时，各级政府及有关部门充分利用“世界水日”等时机，通过新闻媒体等各种形式，面向社会、开发建设单位和广大农村广泛宣传水土保持工作的重要性。

    2、注重生态修复。从2002年以来，全市各级共投入资金3920万元，其中国债资金280万元，省级财政补助658万元，市级财政补助630万元，群众自筹2352万元，共治理水土流失面积523平方公里。中央预算内专项资金水土保持项目、省级重点小流域综合治理和重要水源地保护等都取得了良好成效，其中平潭上攀湖、福清濑底等小流域工程被评全国水土保持“十百千”示范项目。在治理的同时注重生态修复工程，如永泰县把水土保持生态修复工程与旅游观光、改善城乡周边环境结合起来，注重人与自然的和谐，共投入资金125万元，实施生态修复面积20213公顷。2005年被水利部授予“全国水土保持生态自我修复示范县”。为缓解水土保持公益林封禁管护区内群众对薪柴需求造成的环境破化，永泰县还实施水电农村电气化建设项目，梧桐镇丘演村等地建设以电代燃料站，通过降低电价，鼓励农户以电代薪，目前已取得初步成效。丰水期小水电代薪户达31947户，占总户数的33％，减少薪柴消耗量53万吨，保护森林植被面积9360公顷。

    3、加强水源保护。一是做好闽江上下游生态补偿工作。闽江是福建省最大的河流，年径流量621亿立方米，流域面积约占福建省总面积的一半，主要涉及山区的三明、南平等市和沿海的福州。2005年，闽江流域开始实施上下游生态补偿，计划2005－2010 年，福州市政府每年拨付1000万元资金。三明、南平在原有的闽江流域环境整治资金的基础上，再各配套500万元，每年合计 2000万元，由福建省财政设立专户管理，专款用于闽江三明段和南平段的治理。在一定程度上弥补了资金缺口，有效改善了闽江水质，全流域 I～Ⅲ类水质达标率从2004年的83.0％提高2005 年的92.0％和2006年上半年的95.3％。二是落实“二水源”保护区域发展资金扶持政策。我市为保护“二水源”保护区生态环境，在水源保护区实施“七大禁止”限制同时，从2007年开始持续5年安排“二水源”保护区域发展扶持资金700万元，其中晋安区（北峰三乡镇）每年300万元，罗源县和连江县（二水源保护区内相关乡镇）每年各200万元。资金由晋安区、罗源县、连江县政府负责使用管理，由市财政、市农办负责监控。同时积极引导保护区内农民发展生态农业、生态公益林建设、旅游业等无污染产业，实施造福工程搬迁、新农村建设，组织就业人员向工业基地转移。

    二、存在的主要问题

    我市水土保持生态补偿实践工作虽然取得一定成效，但总体上还处于起步阶段，生态补偿更多地是体现在“扶贫”意义上的，没有真正体现出生态系统服务功能的价值，无论在认识、操作层面还是在配套法规政策方面还都有待提高与完善。

    1、认识尚未到位，法制观念不强。“重开发、轻治理”、“只开发、不治理”、“边治理、边破坏”等现象还比较突出，一些职能部门人员在审批生产建设项目时没有严格依据《水土保持法》等相关法律法规把好源头关，“一案三同时”制度在许多地方和工程项目上没有得到有效落实，有些地方以石板材、陶瓷开采加工作为当地的支柱产业，严重破坏当地生态环境；一些地区非法采砂现象严重，人为造成了大量新的水土流失。

    2、资金投入不足，机制有待完善。近年来，我市虽然加大了对水土保持工作资金的投入力度（市财政预算内水土保持专项经费由2002年前的零安排，增加到2002年的50万元，2003年的70万元，直到2007年的200万元），但对于水土保持工作所需的大量治理资金而言，投入仍然是杯水车薪。如仅平潭县流水镇大沃海蚀造成水土流失现场，需治理海岸线长度达两千多米，据估算就需资金600万，市、县财政难以负担。造成投入不足的原因主要有几方面：一是相关法律法规关于水土保持生态补偿的规定未能贯彻落实。一些县（市）区限于财政困难，没有根据《中华人民共和国水土保持法》及福建省实施办法的规定，在财政预算内安排水土保持专项资金。《国务院关于加强水土保持工作的通知》及《福建省实施〈水土保持法〉办法》都规定：已发挥效益的大中型水利、水电工程，经营管理部门要按照库区流域防治任务的需要，每年从收取的水费、电费中提取部分资金，用于本库区及其上游的水土保持。但在实际中，多数水利、水电企业未落实这一规定。二是水土保持“两费”征收难。水土保持补偿费、水土流失防治费是水土保持生态补偿资金来源最重要的补充，但是在实际征收过程中却存在较大的困难。一方面水保“两费”征收的对象涉及面广，比较复杂，缺乏有效的制约手段。另一方面，一些开发建设单位，对于缴纳水保“两费”，不支持、不配合，偷漏现象时有发生。在水土保持补偿费收缴方面，部分房地产建设项目没有缴纳水土保持补偿费，如仓山区近几年全区水土保持补偿费的征收额均在三万元以下，与实际开工上马的基建项目按有关规定标准收取额度相差甚远。在生态环境恢复治理保证金收缴方面，如闽清县、罗源县应征收生态环境恢复治理保证金实收与应收比例不足20％。三是水土保持生态补偿方式单一。目前我市在水土保持生态补偿的投入方面，没有建立良性投融资机制，补偿方式单一，仍是以中央财政转移支付和地方投入为主，补偿主体停留在政府层面上，生态补偿范围较小，补偿标准不高，而且以重大生态保护和建设工程及其配套项目为主要形式。如福清市近三年开展的“一都善山小流域水土流综合治理”、“太城溪生态清洁小流域综合治理”和“东张先进小流域水土流失综合治理”三项小流域综合治理项目都是依靠国债投资、中央预算内投资和地方财政投资。

    3、部门缺乏联动，查处力度有限。一是相关部门在水土保持生态补偿工作中缺乏联动机制，难以形成合力。计划部门、环保部门、建设部门、土地部门在审批项目时，往往没有依照水土保持法的规定事先征求水保部门的意见，使不少开发建设项目在没有水行政主管部门审批水土保持方案的情况下，土地仍然被征，项目仍然立项。又如林业部门和国土资源部门反映，2006年后，均未对已领取采矿权的坛口进行过坛口林地使用权的审批，但在这次检查中仍发现不少坛口违规使用林地。二是责任追究难。特别是涉及一些国家、省、市大中型建设项目，给当地造成严重的水土流失既没有治理也未交治理费、工程完工之后拍屁股走人，而地方政府对此难以进行有效的监督查处。

    三、思考与对策

    作为一项系统工程，水土保持生态补偿机制的建立和完善要从点到面、先易后难，从责权利明确、标准统一、操作性强等环节着手，有步骤、有重点地加以推进。

    1、加大宣传教育力度、增强水保法制观念。“十一五纲要”、中央2008年1号文件都提出建立健全生态补偿机制的要求，十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出要“多渠道筹集森林、草原、水土保持等生态效益补偿资金、逐步提高补偿标准”。各级各部门要充分认识到，建立健全良性的水土保持生态补偿机制，对水土保持生态建设的贡献者与受益者进行公平性调控，对于保护自然资源，保持生态系统的完整性和资源的可持续供应能力，进而实现可持续发展的战略目标和构建中央提出的和谐社会具有重大的理论和现实意义。要通过各种途径进行宣传，增强全社会水保意识、水保法制观念和对水土保持生态补偿的认知度，努力引导生态补偿涉及到的各方从建设和谐社会的角度出发，处理好长远利益与近期利益，生态效益与经济效益，整体利益与局部利益，受益区利益与生态建设区利益的密切关系，营造社会各界携手共建生态补偿机制的良好氛围。

    2、完善投入机制，拓宽水保资金筹措渠道。一是要完善公共财政体制。各级政府要依照《水土保持法》的要求，在财政预算中将水土保持经费单列。根据我市经济社会发展和财力增长状况，市及各县（市）区财政要逐步增加预算安排，重点支持“生态公益林建设”等工程建设以及水土保持、自然资源保护、城乡环境综合整治等生态补偿效益明显的工作。二是抓好规费收取。要落实福州市《关于加强我市水土保持工作的若干意见》精神，按照“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则，依法收取水土保持补偿金。对生产建设项目施工过程中改变地貌、损坏植被而降低原有水土保持功能的，应缴纳补偿费。涉及矿山开采的还要缴纳生态环境恢复治理保证金。三是多渠道筹集资金。要进一步探索和完善投入机制，结合落实国务院扩大内需的十大措施，结合水土保持小流域治理、土地整理、地灾点工程治理、“造福工程”，拓宽水土保持、地灾防治的投资渠道，吸纳社会各界资金，形成国家、集体、个人共同参与的格局。如在积极争取国家和省水土保持生态建设资金的同时，采取多种形式，鼓励社会各界参与水土保持建设。四是要提高专项资金使用效益。针对不同功能定位的乡镇分别采取不同的财政政策。合理安排生态市建设专项资金、环保补助专项资金、生态公益林补偿基金、水资源费、财政支农资金、财政扶贫资金等资金的使用，着重向重要生态功能区、水系源头地区、自然保护区和对区域、流域生态环境保护作用明显的工程项目倾斜，严格专项资金的使用、拨付和监督管理，切实提高资金使用效益。

    3、明确实施重点，落实补偿管理。一是要以建立流域水资源生态补偿机制为重点，严格市域内跨行政区河流交接断面水质管理，通过流域水资源生态补偿机制有效协调上下游的利益，促进生态共建。高度关注人民群众的饮水安全，市和各县（市）区要根据本地实际情况，设立集中饮用水源地保护专项资金，用于对饮用水源一、二级保护区内企业关迁，农民停止耕种经济林和农田、禁养畜禽、搬迁安置和开展生态环境保护与修复等进行补偿。二是要严格按照《福建省森林生态效益补偿基金管理暂行办法》的规定，加强生态公益林补偿工作的管理。将重点生态公益林补偿的地方财政配套经费列入县（市）区财政预算，并多渠道筹措安排资金，落实对其它生态公益林的补偿，健全以重点生态公益林为主、覆盖市县级生态公益林的补偿体系。进一步规范补偿金的发放行为，严禁截留、挤占或者挪用，确保各项损失性补助和护林人员劳务费、森林防火等各项生态补偿资金及时足额落实到有关单位和人员。

    4、合理调整产业结构，使经济、生态、社会效益同步提高。坚持从实际出发，抓好生态环境建设的同时，合理调整产业结构，改善人民群众生活。如在山地的开发利用方面，对25度以上陡坡山地，要严格禁止开垦种植农作物；对25度以下坡地用于种植农作物，要坚持以小流域为单元，进行山水田林路科学规划、综合开发。要坚持以市场为导向，以本地主导产业为依托，结合植物、工程、保土耕作三大措施，开展规模治理，因地制宜的调整当地的种植结构，提高土地单位面积的产出率，把小流域综合治理与林果或其他产业开发相结合起来，力争经济、生态、社会效益同步提高。对石板材、陶瓷等破坏生态环境的企业要进行分类整治。对污染严重或治理后仍不符合环境保护要求的，要坚决禁止开采。一些以石板材、陶瓷开采加工为支柱产业的地区，有关部门要进行专题调研，在“十二五”专项规划编制时，合理调整产业结构和布局，逐步淘汰一批不适应福州全面、协调、可持续发展的企业。

    5、认真履行法律职责，建立健全监督保障。各级各部门要组织开展政策攻关，积极研究和制定完善水土保持生态补偿的政策措施，积极借鉴国内外水土保持生态补偿方面的成功经验，坚持改革创新，健全政策机制，完善管理体制。各级财政部门要加强生态补偿资金的使用管理，提高资金使用效益。农业、国土、林业、水利、发展改革、经贸、建设、环保等部门要进一步落实好法律明文规定的要求，在各司其职的基础上，相互配合，加大联合执法力度，形成合力共同推动水土保持生态补偿机制的建立健全。要强化对水土保持生态补偿的各项监督。各级政府及有关部门要自觉接受各级人大及其常委会的监督，深入贯彻落实相关水土保持生态补偿的各项法律法规，促进生态补偿决策的民主化、科学化、法制化。开展生态补偿资金绩效评价工作，实行生态补偿接受地年度报告制度和补偿实施情况部门年度审计制度。建立健全实施水土保持生态补偿的信息公开制度，各级政府和有关部门应当定期公布生态补偿重点工程项目进展情况，鼓励广大人民群众参与到建立水土保持生态补偿机制的全过程，努力实现水土保持生态补偿制度的公开化、透明化。

  

                                                课题指导：陈树雄

                                              课题组组长：詹燕燕

                                                  副组长：黄文希   杨国富

                                                 成  员：刘用善   叶  勇   陈  荔   傅宗熠

                                                 执  笔：叶  勇