审议意见是人大常委会对“一府两院”专项工作报告审议结果进行书面表达的一种规范性文书。监督法规定，人大常委会会议听取审议专项工作报告、国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告、审计工作报告、执法检查报告时，常委会组成人员在审议中提出的审议意见，应交由本级政府、法院或检察院研究处理。实践证明，作为地方人大常委会一种监督手段，审议意见这种表现形式在促进“一府两院”工作，推动地方经济社会发展和民主法制建设中发挥了重要作用。但是，各地对审议意见的性质和效力认识不一，形成审议意见的做法和程序也不尽相同。因此，对审议意见有关问题进行研究探讨，规范审议意见形成的方式，科学的予以运用，显得尤为重要。

　  一、审议意见性质、地位和效力问题

　  1、审议意见是集体意志的反映。人大常委会是集体行使职权，从本质上讲，审议意见属于人大常委会组成人员集体的意见，与组成人员个人意见或代表的建议、批评、意见有着根本的区别。首先，从主体上看，虽然审议意见中的某些内容最初是由组成人员个人提出来的，这些意见有的成为审议意见的来源，有的甚至会完整地出现在审议意见中。但最后形成的审议意见，经过汇总、集中，其主体已发生变化，不再是个人的意见，而是常委会组成人员这一整体的意见。其次，从形式内容上看，人大常委会开展工作是集体行使职权，而审议意见大多是针对“一府两院”工作，讨论本地区经济社会发展的重要事项时提出的，它主要是根据常委会组成人员的审议发言整理，涵盖了绝大多数组成人员的意见，审议意见是反映常委会组成人员集体意志的载体，不是少数或个别组成人员个人意见的表达，其集体性不容置疑。

　  2、审议意见具有法律地位。《监督法》第十四条规定：“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告。”由此表明：监督法没有“常委会审议意见”的表述，所称“审议意见”是常委会组成人员审议意见。它既高于常委会组成人员的个人意见，又低于常委会的决定、决议，其性质决定了它具有的法律效力。一是监督法明确将审议意见写入其中，作为“一府两院”改进工作的依据。以前，地方人大尽管对审议意见也进行了一些探索，但对其是否具有法律效力有不同的看法。监督法直接规定了审议意见，算是对审议意见法律效力的正式确认。二是“一府两院” 必须对审议意见进行研究处理。“一府两院”在研究处理审议意见过程中，认为正确的要采纳，认为不正确或是条件不成熟不予采纳的，要说明原因。同时，还必须将审议意见研究处理结果向人大常委会提出书面报告。这说明审议意见不是“议过就了”，而是具有的法律约束力，是必须要“研究处理”的。三是常委会在必要时可以对审议意见的处理情况组织跟踪检查，或是委托有关专门委员会或常委会工作机构组织跟踪检查。跟踪检查涉及国家监督职权的行使，其目的是保证审议意见能够得到很好的处理，真正成为“一府两院”改进工作的依据。这也说明了审议意见的法律效力。

　  二、审议意见的形成问题

　  审议意见如何形成，全国人大常委会的做法是：由常委会办事机构在常委会会议结束后五日内,将会议对专题工作报告的审议意见汇总整理成《常委会会议审议意见》，经有关专门委员会核阅后，由秘书长签发印送有关机关。根据福建省实施监督法办法，省人大常委会的做法是：由办公厅整理审议意见，由常委会主任会议研究后交“一府两院”研究处理。但是，地方各级人大对此做法还不尽相同。首先是整理会议记录部门存在区别，有的是办公厅（室）根据会议记录，会后整理；有的是有关专门（工作）委员会整理。其次是形成和签发存在不同，有的是会前整理出审议意见初稿，印发常委会组成人员，然后根据常委会组成人员的发言，对初稿进行补充修改，最后由主任会议研究；有的是直接将会前整理出初稿交常委会表决。

　  福州市人大常委会的做法是：由有关工作委员会根据常委会组成人员的发言会后整理审议意见，并将审议意见初稿提交常委会主任会议研究后交“一府两院”研究处理。我们认为，整理审议意见是一项政治性、政策性、专业性很强的工作，文字要求很高。因此要严肃认真，如实记录，力求准确无误。具体整理过程中，一般应先根据常委会组成人员的发言如实记录并经发言人校核，会后由与该议题相对口的工作委员会综合整理。综合整理的审议意见应以常委会多数组成人员的意见为基础，侧重于体现人大常委会不同于报告机关及其他组织的意见，整理完毕后由主任会议研究确定。这里需要明确几点：

　  一是负责整理的人员一般以与议题相对口的专门（工作）委员会办事机构工作人员为宜，因为他们在会前一般都参与了该议题的调查，了解这方面的工作情况，特别是对法律、经济、城建环保等一些专业性较强的议题，能够用准确的语言反映常委会组成人员的意见。

　  二是整理形成的审议意见以主任会议研究确定为宜。首先，审议意见不宜提交常委会会议表决通过。审议意见与决议、决定是不同的，审议意见从实质上讲只是就相关议题发表的意见，这些意见综合起来尽管在相当程度上反映了常委会的意见，体现了常委会的意志，但它并不是要决定某些问题。如果将审议意见提交常委会会议表决，使其获得常委会组成人员过半数通过，就混淆了“议”与“决”的性质，使得决议、决定在一定程度上失去了必要性。同时，整理形成的审议意见也不宜直接由分管负责人签发，应该主任会议研究后授权签发。这是因为，人大常委会遵循集体行使职权的原则，不实行行政首长负责制，作为常委会会议的审议意见，应体现集体行使职权的原则。而从主任会议的职权来看，宪法、地方组织法规定主任会议负责处理常委会的重要日常工作，整理形成审议意见实际上就是常委会的重要日常工作。因此，由主任会议研究确定审议意见是有法律依据的。由主任会议研究确定审议意见，可以增强审议意见的准确性和严肃性。对不同的意见，特别是对少数人的正确意见也可以适当做出取舍。实际操作过程中，事先拟定审议意见没有必要，因为主任会议是在常委会闭会后研究确定审议意见的，审议意见形成于组成人员审议的过程中，事先拟定不能真实反映审议的情况。

　  三、审议意见交办问题

　  审议意见正式形成后，要及时转交“一府两院”研究处理。在交办审议意见中，要注意以下几个问题：一是要明确办理的时间。监督法没有明确“一府两院”研究处理审议意见的具体时间。笔者认为，“一府两院”应在审议意见确定之日起三个月内报告研究处理情况。这是因为，时间太短，不利于报告机关真正按照审议意见改进工作，太长则有损审议意见的法律权威，因而以三个月内研究处理为宜。二是要明确承办单位。按照监督法的规定，审议意见由“一府两院”研究处理。实际工作中，审议意见的研究处理可能会涉及多个部门，在交办时，必须划分清楚相关单位所承担的职责。三是要明确相关的责任追究。交办时，要明确对消极办理或拖延不办的责任追究方式，申明办理工作的严肃性和时效性，增强审议意见的刚性。四是要正确对待少数组成人员的意见。主任会议研究确定的审议意见应以常委会多数组成人员的意见为基础，对于少数组成人员的意见则可以以附件形式交报告机关参考。这是因为，少数组成人员的意见尽管没有作为常委会会议的审议意见整理，但组成人员是常委会的主体，其审议发言是履行法定职责的具体体现，作为少数人的意见，常委会也应给予尊重，并可作为报告机关研究处理审议意见和改进工作的参考。

　  四、审议意见督办问题

　  审议意见能否取得实效，关键在于督促落实，有几点需要注意：一是在督办的机构上，由有关专门委员会或有关工作机构进行，这在监督法上有一些规定。如监督法第十四条规定“一府两院”应当将研究处理审议意见的情况由办事机构送有关专门委员会或常委会有关工作机构征求意见，征求意见的过程从人大常委会的角度来讲，也可以看做是一个督促落实的过程。因为研究处理过程中如果没有落实好审议意见或是未作充分的解释说明，有关专门委员会或工作机构可以提出意见，承办单位应该按照提出的意见处理。二是在督办的时限上，前面提到承办单位要在三个月内报告研究处理情况，具体督办上则要适当提前。笔者认为，专门委员会或工作机构应在审议意见交办两个月后了解报告机关的研究处理情况，督促有关方面按照审议意见的要求进行整改，不能整改的，应做好解释说明工作，并及时向常委会汇报整改的进展情况。三是在督办方式上，可采取听取汇报、实地察看、发督办通知等方式进行，及时掌握办理进展情况。对于一些重大问题或办理不力、督促不办的审议意见，可建议召开主任会议乃至人大常委会会议专题听取办理情况的报告，督促其整改。四是在督办结果处理上，主任会议在听取和审议“一府两院”关于处理审议意见和整改工作情况的报告后，可以决定将报告书面印发常委会组成人员，也可以决定提请常委会会议审议或者提请常委会作出决议，确保审议意见能够真正落到实处。对办理落实审议意见不认真、敷衍塞责和群众反映强烈的部门和单位，则根据有关规定，综合运用法定手段，如询问、质询乃至提罢免、撤职案，切实加大监督力度。

　  五、审议意见公开问题

　  监督法出台前，各地对公开作过一些探索，但公开的程度和方式存有很大差异，效果也不尽相同。按照监督法的规定，人大常委会对听取的报告及审议意见、“一府两院”对审议意见的研究处理情况的报告，都要向本级人民代表大会代表通报并向社会公开。监督法明确了人大常委会行使监督职权的公开原则，应该说，法定公开是监督法的一大亮点，是对各级人大常委会接受公共监督的强制性规定。在公开的形式上，监督法没有明确通过什么形式进行，各地可根据自身实际，通过报纸、电视、电台、网络、公报、期刊等形式进行，也可采用新闻发言人的方式向社会公开。在公开的对象上，监督法规定为本级人民代表大会代表和社会公众。在公开的内容上，包括听取的报告、审议意见、审议意见研究处理情况的报告。在公开的时限上，向代表通报可定期进行，向社会公开则应根据工作开展情况及时进行。同时，对于公开后群众反映的意见如何处理也应加强研究，并将处理情况反馈给提意见的群众，真正体现权力机关代表人民行使国家权力的宗旨。