邮件帐号: @fzrd.gov.cn 密码:
站内搜索
当前位置:首页 > 调查研究


立足新时代 展现新作为
发挥地方人大立法主导作用
发表时间:2019-05-23 信息来源:市人大法工委 林映 字体:【】【】【

  【摘要】发挥人大立法主导作用是新时期加强和改进地方立法工作的必然要求,要不断提高人大立法主导作用重要性的认识。近年来,福州市人大及其常委会在发挥立法主导作用方面进行了一些有益的实践探索,并取得了一定的成效。直面存在的问题,进行客观的分析,提出切实可行的改进措施,有利于拓宽发挥人大主导作用的途径和方式,完善立法工作体制机制,使人大立法主导作用得到更好的发挥。

  【关键词】地方立法 主导作用 立法质量

  党的十九大报告提出要“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”,“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治”。福州市人大及其常委会认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大会议以及立法法的精神, 建立健全立法工作体制机制,努力发挥立法主导作用。面对新形势、新要求,如何进一步发挥立法主导作用,统筹协调做好立法各项工作,不断提高立法质量,为推动经济社会发展和民主法治建设作出积极贡献,是地方立法必须深入研究的课题,也是加强地方立法的重要任务。

  一、福州市人大及其常委会发挥立法主导作用的实践与成效

  近年来,福州市人大及其常委会在中共福州市委的正确领导下,认真贯彻党的十八大以来党中央对立法提出的要求,贯彻落实习近平总书记关于全面依法治国和立法工作的重要论述和指示,围绕中心工作,依法履职,在发挥人大立法主导作用进行了积极的实践,并取得了较为显著的成效。

  (一)始终坚持党的集中统一领导开展地方立法

  福州市人大及其常委会在立法工作中始终将坚持党的领导贯穿于立法工作的各方面、全过程,自觉在思想上政治上行动上与习近平同志为核心的党中央保持高度一致,确保党中央重大决策部署在立法工作中得到有效贯彻落实。

  一是始终坚持正确的政治方向。市人大及其常委会认真贯彻政治学习制度,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入理解和把握以习近平同志为核心的党中央治国理政新理念新思想新战略,并作为进一步加强和改进地方立法工作的行动指南,把地方立法工作放到党的全局工作中来思考、谋划,时刻保持清醒的政治头脑,严格遵守政治纪律和政治规矩。

  二是坚决贯彻党委决策部署。市人大及其常委会自觉把党的主张通过法定程序转化为全市人民的共同意志,从法规制度上确保中央和省委、市委的决策部署在本地区的正确贯彻和有效实施,出台的每一项法规、开展的每一项立法活动都符合党的路线方针政策。如今年开展的涉及生态文明建设和环境保护的自查和清理工作,就是贯彻落实习近平总书记生态文明建设战略思想和党中央决策部署的具体落实和体现。

  三是认真落实向市委请示报告制度。对立法规划、年度立法计划、拟通过的法规及其起草、审议中的重要问题,特别是法规草案,市人大及其常委会都送市委书记、副书记和市委常委审阅。在法规草案审议通过之前,市人大常委会党组都及时主动地向市委请示报告。经市委常委会研究同意后,再提交表决。通过将党的领导贯穿立法的全过程,加强了市委对立法工作的领导,保证了我市地方立法工作正确的政治方向。

  (二)始终坚持以人民为中心开展地方立法

  坚持以人民为中心,充分反映人民的意愿,不断满足人民对幸福美好生活的期盼,是新形势下地方立法工作的价值取向和工作重点。福州市人大及其常委会通过发挥在立法中的主导作用,保障人民群众的根本利益和整体利益。

  一是扩大公民有序参与。市人大及其常委会不断拓展公民有序参与地方立法途径,在参与的广度和深度、完善公众参与立法的各项制度、保障公众参与权利、提高公众参与效果等方面下功夫,努力反映民情、体现民意、集中民智。在编制立法规划、年度立法计划和对准备提请审议通过的法规,均在《福州日报》和市人大网站上刊登征求意见稿,征求社会公众意见,体现立法民主,促进社会公平。

  二是聚焦热点难点问题。坚持问题导向,科学分析立法需求,有针对性的选择人民群众普遍关心的垃圾处理、环境污染、城市管理等事项纳入立法计划,恰当确定立法项目,努力做到民有所呼、我有所应。如群众对加强空气质量管理的呼声很高,2017年,我们启动了修改《福州市大气污染防治办法》的立法调研,拟对各种污染源进行有效防控,守护“福州蓝”。今年,我们将《福州市生活垃圾分类管理办法》列为重点调研项目,拟对各类生活垃圾的分类进行规范,促使生活垃圾无害化处理并进行资源化利用,为美丽福州建设提供法治保障。

  三是杜绝部门利益法制化。政府有关职能部门起草的法规草案,通常存在通过立法扩大行政权力的问题。为此,要正确分析和处理权力与权利的关系、权力与责任的关系,既要注意给予行政机关必要的手段,又要注意对行政权力的规范、制约和监督,妥善处理不同社会群体和阶层之间的利益关系,确保行政管理相对人的合法权利不受侵害。如在审议法规草案过程中,我们对草案中设置的行政处罚、行政许可、行政强制措施进行了严格的审查,防止行政主管部门行政权力的扩张。

  (三)始终坚持发挥引领和推动作用开展地方立法

  习近平总书记指出,立法要主动适应改革需要,积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用。福州市人大及其常委会立足本市实际,针对实践中各种情况,通过立法加强顶层设计,在立法实践中积极探索发挥立法引领和推动作用的有效途径,取得了初步成效。

  一是开展创制性立法,着力体现地方特色。在立法过程中,市人大及其常委会坚持以适应福州经济社会发展为目标,开展创制性立法,把主要精力用在制定与本地实际相符、与民情民意相合的法规上,从法规制度上创制适应本地区需要的管理模式,使法规具有鲜明个性,体现福州特色。2017年,我们开展了《福州市闽菜技艺文化保护规定》的制定工作,通过创制性立法,对闽菜技艺进行抢救和扶持。该法规也成为全国第一部以保护菜系文化为内容的地方性法规,推动了特色产业的保护和发展。

  二是推动精准立法,着力解决实际问题。提高立法精细化水平,是提高立法质量的有效途径。市人大及其常委会按照“针对问题立法,立法解决问题”的要求,坚持问题导向,提高立法的针对性、及时性、可操作性。今年,针对福州市海丝史迹保护工作面临管理体制不完善、刚性保护要求不足、资金保障和激励机制薄弱等问题,市人大常委会审议通过了《福州市海上丝绸之路史迹保护条例》,通过制度设计解决实际问题,进一步弘扬海丝精神。

  三是实施法规清理,着力维护法制统一。尊重并维护法律的权威和尊严,维护法制统一,是落实全面推进依法治国战略的必然要求。市人大及其常委会坚持处理好法规稳定与修改完善的关系,“立、改、废、释”相结合,注重及时修改和废止与上位法不一致、与改革发展不适应的法规。近两年,市人大常委会主动适应改革和经济社会发展的需要,将开展对现行有效的60多项法规的清理工作列入立法计划,对需要废止、个别条文修改的法规,以一揽子打包的方式作出修改决定;对修改内容较的,列入今后的年度立法计划统筹安排。

  (四)始终坚持在程序上发挥主导开展地方立法

  人大在程序上发挥立法主导作用,主要体现在法规草案的立项、起草、审议等关键环节,通过抓好立法过程的主导,把握进度主导,加强决策能力,提高立法质量。

  一是在立项环节。市人大及其常委会通过源头把关、通盘考虑,把党委重大决策、政府着力推进、社会普遍关注、人大职权范围内的事项作为立项重点,统筹兼顾各方需求,科学确定立法项目,集中资源解决福州科学发展和人民群众关切的急需解决的问题。如2017年立法项目中的《福州市烟花爆竹燃放管理办法》《福州市社会信用条例》等项目的确定,都紧紧围绕全市工作大局、回应社会关切的重点难点问题。

  二是在起草环节。市人大及其常委会积极提前介入有关法规的调研论证和草案修改等工作,跟踪督促起草工作进度,及时了解和掌握起草过程中的制度设计或重大问题,对法规草案涉及的利益关系调整的合理性,对设定的行政许可、处罚、强制的合法性进行指导,协商确定法规的体例结构和需要设定的法律责任,协调起草中遇到的重大分歧,确保法规草案按时提请审议。

  三是在审议环节。市人大及其常委会不断完善法规案的审议机制,增强法规实质性内容的决策能力,积极稳妥地推进立法工作,加强了常委会组成人员和代表的业务培训、增加分组审议、确定重点发言人、提供更好服务保障、组织参加立法调研论证等新举措新做法,使法规的审议质量较以往有了明显的提高,法规案的修改更加完善。

  (五)始终坚持统筹协调开展地方立法

  为确保地方立法的高效有序推进,福州市人大及其常委会进一步完善党委领导、人大主导、政府配合、各方协同、公众参与的立法工作格局,形成立法整体合力,妥善解决了立法过程中出现各种矛盾和利益诉求。

  一是注重发挥政府的基础性作用。对立法过程中出现的重大问题、重大事项,加强与政府及其有关部门的协调沟通,特别是在法规中涉及的管理体制、机构编制、部门职责、经费保障等存在重大分歧的,市人大及其常委会主动与政府及其部门进行认真研究、充分沟通,确保问题得到有效解决。

  二是发挥好专家的智囊作用。为提高立法的科学性,市人大及其常委会加大了高等院校、省市科研单位参与立法工作力度,如法律援助条例的立法前评估、城乡规划条例的委托论证、城市内河的立法后评估,都积极引导社会机构参与立法,发挥他们的专业优势,提升立法工作水平。

  三是加强与省里的沟通联系。无论是立法项目的确定还是法规审议中的重点难点问题,市人大及其常委会都事先征求省人大常委会委员、法制委委员、有关工作机构和省直相关部门的意见,还邀请省人大常委会委员、法制委委员实地调研,了解福州实际工作情况,取得省里的理解和支持,确保立法工作得到顺利高效推进。

  二、影响地方人大立法主导作用发挥的问题与原因

  党的十八届四中全会决定提出要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。新修改的立法法,对发挥人大在立法工作中的主导作用作了具体的制度设计。党的十九大再次强调了要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。这对加强和改进立法工作至关重要。目前福州市人大及其常委会主导立法工作的实际情况,还存在着一些薄弱环节,制约了主导作用的进一步发挥。

  (一)立法工作机制还不够完善。实现科学立法、民主立法、依法立法,需要健全立法起草、论证、咨询、评估、协调、审议等工作机制,完善立法程序、规范立法活动。市人大及其常委会在完善立法体制机制上进行了很多有益的探索,开展立法工作的各项制度日益健全,但不可否认,在立法工作中尚未形成覆盖立法各个环节的一系列完备的制度规范,还存在着依靠经验开展立法工作,对立法工作的规律把握不够,立法过程不够科学化。这些问题影响了发挥地方人大在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用,进而对发挥人大立法主导的作用造成影响。

  (二)立法决策的主导有待加强。列入立法计划的项目大多来自政府及其部门的建议,由市人大常委会组成人员、专门委员会、人大代表和社会公众建议的情况相对较少,缺乏有效渠道全面系统地掌握社会立法需求,对列入立法计划项目的必要性、可行性缺乏深入把握。法规草案大多是由政府起草,而政府起草的法规草案更多的是侧重于行政管理上的需要,对社会利益和行政管理相对人的利益保护相对欠缺。在法规审议环节,存在对法规中的矛盾焦点等实质性问题的审议涉及的程度不够深入,对有关条款合理性、合法性的掌握不够到位,抓住法规中“关键的那么几条”,敢于决策、善于决策的能力需要进一步提升。

  (三)重点领域立法工作尚存欠缺。地方立法要处理好全面推进各领域立法和加强重点领域立法的关系,既要全面推进,积极统筹各方立法需求,又要合理利用有限的立法资源,统筹各方立法需求,兼顾不同阶层的利益保障。在地方立法实践中,存在着立法平均主义,个别立法项目在缺乏科学论证时就仓促上马,导致关系重大改革决策、社会普遍关注的立法项目未及时安排审议。有的立法项目站位不够高,未处理好立足法治建设的长远目标与兼顾现阶段重点立法任务的关系。如何围绕党委决策的重点、经济社会发展的难点、人民群众关系的热点开展立法工作,仍是摆在我们面前的重要课题。

  (四)代表的作用需要进一步发挥。发挥人大代表在立法中的主体作用,是发挥人大主导作用的重要措施。但从人大代表参与立法的现状看,人大代表参与起草和修改法规的机制还不是很健全。代表参与立法的广度和深度不够,所邀请列席常委会会议的代表,提出高质量、有针对性的意见建议相对较少,参与立法的效果还不够理想。邀请代表参加立法调研、论证、培训等活动还不是很多,造成代表对规范事项缺乏全面客观的认识。提请代表大会审议、由全体代表参与立法的法规项目屈指可数,保障人大代表直接参与行使立法权力的途径和方式还相对有限。

  三、进一步发挥地方人大立法主导作用的思路与对策

  主导立法,就是要改变过去的观念和惯行,改被动为主动介入,克服依赖思想和消极情绪,积极转变角色,调整工作思路,切实主导地方立法的方向、进程和和节奏,为地方经济社会发展提供有力的法治保障。

  (一)强化意识,进一步增强立法使命感

  立法是法治的基础,良法是善治的前提。习近平总书记指出,治理一个国家、一个社会,关键是立规矩、讲规矩、守规矩,法律是治国理政最大最重要的规矩,是实现国家治理体系现代化、推动国家法治化的基础。当前,福州市立法任务还十分繁重,既要着力提高立法质量,又要加快滞后领域的立法步伐;既要重视立法,又要加快立法体制机制的改革步伐。地方人大作为地方立法工作的第一责任人,要进一步增强做好立法工作的责任感使命感,强化担当意识,调整工作思路,主动承担地方立法使命和责任。要认真研究立法需求,切实主导地方立法的方向、进程和节奏,善于从全局高度推动立法,使立法活动的各环节在人大的主导中有计划、按程序的稳步推进。

  (二)科学设计,进一步完善立法工作体制机制

  新修改的立法法健全了审议、表决机制,确立了前评估、清理、立法后评估等立法举措,并完善了立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度。从福州市情况看,我们要继续深入贯彻立法法,改进和完善立法工作体制机制,按照立法条例的规定推动地方立法的起草、论证、协调、审议等各项工作。有针对性地开展立项评估、法规清理和立法后评估工作,通过委托高等院校、科研机构等第三方方式,选择一些重要法规开展评估工作,在评估的基础上,及时清理修改有关法规,使法规更好地适应我市改革发展的需要。同时,要健全立法专家咨询和基层立法联系点制度,拓展立法专家和基层人民群众参与立法的渠道。

  (三)立足实际,进一步注重重点领域立法

  党的十九大对立法工作提出了新的更高的要求,在未来一段时期,必须要把握福州经济社会发展对地方立法的总体需求,确定立法工作的重点。要继续积极开展重点领域立法,提高重点领域立法工作的质量,确保地方立法更具针对性、有效性,可操作性、可执行性。要坚持问题导向,适应改革发展稳定的要求,及时回应人民群众呼声,有针对性地解决人民生活和经济社会发展中的重点问题。要实行精细化立法,从实际出发,深刻把握实践中的立法需求,对重点领域有关事项作出具体明确的规定,确保法规,重点突出,保证通过的法规立得住、行得通、真管用。要突出注重解决实际问题,把主要精力用在本地区重点领域的调查研究上,把有限的资源用在重点领域的创制性立法、自主性立法上,努力体现区域特征,解决重点领域的突出问题。

  (四)精准发力,进一步把握立法决策主导

  立法决策就是要在涉及利益调整、权责分配或者重大体制政策调整以及各方矛盾争议的焦点上作出决断,在利益堡垒上“砍上一刀”。立法工作涉及部门多,牵扯面广,程序复杂,利益焦点集中,对于审议中遇到的分歧意见较大、影响立法进度的重点难点问题,要把握立法决策的主导权。要抓住法规中关键的条款,在大方向上看得准、把得紧,确保法规立得住、行得通。在审议过程中,有关问题具有较强的专业性或者涉及利益关系重大调整的,应当引入第三方评估,召开论证会、听证会,听取利害关系人、有关部门、专家等方面的意见。对于各部门分歧较大,但对于保障公民、法人和其他组织意义重大或者重大利益调整的,要站在党和人民利益的高度,加强与有关方面的沟通协调,提出解决方案。

  (五)大力倡导,进一步弘扬社会主义核心价值观

  习近平总书记指出,“中国特色社会主义法治道路的一个鲜明特点,就是坚持依法治国和以德治国相结合,强调法治和德治两手抓、两手都要硬。”把社会主义核心价值观融入立法工作,是依法治国和以德治国的要求。在地方立法中要继续坚持和体现鲜明的价值导向,注重从社会主义核心价值观来审视和把握立法工作,从社会主义核心价值观来发挥立法主导作用,将一些基本道德规范转化为法律规范,通过立法倡导和推动全社会践行社会主义核心价值观,弘扬中华民族传统美德,提高人们的认知认同感,发挥立法在社会价值取向上的的引领和推动作用。同时,加强法治宣传教育工作,把法治和德治有机结合起来,弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化。

  (六)积极作为,进一步发挥代表立法主体作用

  人大代表是地方国家权力机关的组成人员,在立法中要发挥人大代表的主体地位。发挥人大立法的主导作用要在征集立法意见建议、邀请代表列席常委会会议、参加立法调研等基础上,推动代表大会立法,充分发挥人民代表大会的立法职能,更多吸收人大代表参加立法审议和调研等立法活动,充分发挥人大代表在立法中的主体作用。在及时把人大代表议案、建议列入立法规划计划的同时,要拓宽代表参与立法的途径和渠道,积极开展大会工作,选择与全市中心工作密切相关、群众关注度高、代表反映强烈的事项进行大会立法。明年年初,市人大常委会将《福州市城市内河管理办法》提交代表大会进行审议,这是我市第一次将实体性的法规提交大会审议。

  (七)注重培训,进一步加强立法队伍建设

  立法是一项政治性、实践性、专业性都很强的工作,高素质的立法工作队伍是建设社会主义法治国家的重要力量。加强队伍能力建设,建设高素质、专业化、职业化队伍,是发挥人大立法主导作用的重要保障。多年来,地方立法工作普遍存在能力不强、水平不高、经验不足的问题,因此要加强立法工作队伍建设。一方面作为法规案审议主体的常委会组成人员,要注重调整结构,合理进行专业、年龄搭配,通过专业培训,提升法规案审议的水平。另一方面要充实立法工作人员,保持立法队伍的稳定,加强对立法人员的业务培训,促进立法工作人员职业化、专业化发展。同时,政府的法制机构和政府有关部门要有一支相对专业、稳定的法制工作队伍,与人大协调配合,共同提高地方立法工作的能力和水平。

  结 语

  发挥人大立法主导作用是新时期加强和改进立法工作的重要举措,是立法工作不断向前推进的必然选择,是提高立法质量和立法工作水平的必然要求。地方人大要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,进一步发挥立法主导作用,着力维护法制统一、突出地方特色、规范公共权力、保障公民权益,不断增强在党的领导下坚持和完善人民代表大会制度的自觉性,增强做好新形势下立法工作的责任感、使命感。

  【参考文献】

  [1]李适时:《不断加强和改进地方立法工作》,《中国人大》2016年第18期

  [2]沈春耀:《适应全面依法治国新形势,进一步加强和改进立法工作》,《法制日报》2017年9月12日

  [3]封丽霞:《人大主导立法的可能及其限度》,《法学评论》2017年第5期

  [4]刘松山:《人大主导立法的几个重要问题》,《政治与法律》2018年第2期

  [5]田成有:《发挥人大对立法工作的主导作用》,财新网 2017年11月

  [6]杨道喜:《充分发挥地方人大立法主导作用的思考》,中国人大制度理论研究会 2015年6月

   

  

  



 【收藏】【打印】【关闭