人大代表是国家权力机关的组成人员，是人大工作的主体，肩负人民的重托，代表人民的利益和意志行使国家权力。去年，中央下发了9号文件，对加强代表工作，充分发挥人大代表作用提出了明确要求。福建省委、福州市委也相继作出了关于贯彻中发9号文件的意见。充分发挥人大代表作用，已成为新形势下人大工作的重点。目前，各级人大常委会正面临着人大代表的换届，此时，探讨发挥人大代表作用的方式和途径具有重要的现实意义。笔者试图从几个方面谈谈对发挥人大代表作用方式和途径的思考。

    一、通过加强代表培训工作，为充分发挥代表作用奠定知识基础。

    代表法规定，代表应当出席本级人民代表大会会议，审议列入大会议程的各项议案和报告，依照法定程序向本级人大提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，向本级人大提出对各方面工作的建议、批评和意见，参加本级人民代表大会的各项选举。在闭会期间，代表要对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察，应当采取多种方式经常听取人民群众的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，协助本级人民政府推行工作等等。可以看出，人大代表不仅是荣誉，更是神圣的法定职务。各级人大代表必须依照法律，认真执行职务，履行职责。代表如何履行好职责呢？关键是不断提高代表的依法履职能力。这就需要加强代表的培训工作。

    代表培训可分为任前培训和任中培训。任前培训是在当选新一届人大代表后，在新一届代表大会召开之前，举办的代表任职的基础性知识的学习培训。各级人大每次换届后，在代表队伍中都有不少的新代表。这些新代表大都对人大方面的知识知之甚少，对如何履行代表职务心中无数。在任前培训中，应特别注重对这些初任代表的培训。在培训内容上，主要侧重《宪法》、《组织法》、《代表法》、《选举法》等法律法规和人大基本制度理论的学习。只有学好宪法，才能保证人大立法、监督等各项工作符合宪法和法律要求，才能维护国家法制的统一和尊严。只有在任前学好规范人大依法履职的相关法律和规范性文件，了解人大基本制度理论，熟悉和掌握人大的议事规则和工作程序，才能促使人大代表更好地依法行使各项职权，才能保证人大工作的规范、有序、顺利开展。  

    除了任前培训，代表在任职期间的学习培训也很重要。不管是初任代表，还是连任的的老代表，都要针对代表履职的实际需要和客观形势发展的要求，围绕党和国家的发展大局和中心工作，有针对性地组织专题培训。培训内容不求多，但求精，要有一定的高度和深度。过去，在大会期间，有些领导干部代表的审议发言占用了过多的时间，使一些基层代表没有机会充分发表自己的意见，从而影响了决策的民主化和科学化。现在，大会在听取审议意见时，把更多的目光投向了基层人大代表，把更多的时间、更多的机会留给了基层人大代表。但与此同时又出现了另一个问题，就是基层人大代表在发表审议意见时，常常是想到哪说到哪，没有围绕议题进行审议。有的基层代表由于知识缺乏，对法律不熟悉，对“一府两院”的工作不了解，对我市经济社会发展情况不清楚，仅从自己本单位、本部门、本地区的情况出发来谈“学习”工作报告的体会，有的甚至在唱赞歌，抓不住问题的实质，提不出有见地、有利于当地经济发展和社会进步的意见、建议。有的代表在听取审议（查）计划、财政报告时，对专业术语不懂，对计划指标不清，犹如听天书；有的代表混淆了议案、建议的界限，提出的议案、建议缺乏调查研究和必要的思考，重数量，轻质量。对此，我们可围绕法律案和各项工作报告的审议，计划和预算的审查，议案与建议、批评和意见的提出和处理等内容对代表进行专题培训。同时，地方人大常委会还可以政情通报会的形式，邀请政府有关部门领导向代表介绍近期当地经济社会发展的情况，把代表培训与保障代表知情知政相结合，使代表在全面知政的基础上，更好地行使职权。

    代表培训工作要不断深化，不断丰富内容，创新方式。在培训内容上，从一般人大基础知识的培训转为提高代表履职能力的培训。从学习宪法、组织法、代表法、选举法等基本法律知识和人大制度基本理论，人大工作基本规律开始，再转到学习如何审议“一府两院”的工作报告，以及计划预算的报告，如何写好议案和意见建议等专题内容上。在培训对象上，从一般代表的普遍轮训转为特定代表的专题培训。在对代表普遍培训的基础上，再对代表活动小组召集人等进行专门内容的强化培训，提高他们的履职能力，便于他们今后更好地组织代表小组活动。在培训方式上，从单一授课方式转变为既有授课方式又有研讨、座谈、政情通报等多种方式的培训。每一期培训班，除开班授课外，都要按一定的时间研讨和座谈，大家互相交流履职经验和体会，加强代表的联系。

    二、通过规范闭会期间的代表活动，为充分发挥代表作用提供制度保证。

    中发【2005】9号文件明确规定要加强和规范代表在闭会期间的活动，不断增强代表活动的实效。闭会期间，代表通过参加常委会组织的执法检查和工作检查，开展视察调研，列席常委会会议等，充分发挥代表的监督协助作用。目前，代表在闭会期间的活动还存在着许多不规范、不深入的地方，直接影响了代表作用的发挥。只有从制度上对闭会期间的代表活动加以规范，才能使代表活动真正取得实效。

    首先，要从制度上保证人大代表的主体地位。当前，不论是执法检查、工作检查，还是视察调研活动，代表的主体性地位不够明显。许多地方人大常委会组织代表参加执法检查、工作检查，或是开展视察调研活动，常委会的各工作委员会常常成了活动的主体，人大代表则成了一种点缀，只有极少数的代表参加。造成这种现象的原因有很多。从代表方面来看，人大代表都是兼职代表，他们都有各自的工作，参加常委会组织的活动在时间上无法完全保证，常常因为时间上的冲突无法正常参加常委会组织的活动；从常委会方面看，有的常委会工作机构在组织代表开展视察调研等活动前，未能将调研课题、视察内容及时与代表沟通，造成了代表的被动参与，大大削弱了代表履职的主动性。因此，常委会应通过制定相关制度和规定，确保人大代表在活动中的主体地位。如常委会组织的所有执法检查、工作检查和视察调研的内容和主题，都要精心选择具有相关专业知识的代表参加，保证每次活动既有领导层的代表，又有基层代表和专业人员代表。在每次检查、视察、调研之前，都要将具体活动内容告知代表，让他们事先做好充分准备。每次执法检查、工作检查都坚持明察与暗访相结合，视察调研都要求做到点面结合。对于立法、工作监督性质的视察、调研，采用以暗访、代表持证视察等方式为主，以听汇报和座谈为辅，提高视察、调研的真实性、可靠性；对事关重大事项的专题调研，重点采用听汇报、座谈、实地查看的形式，收集来自各方面的意见。

    其次，要从制度上规范代表活动内容的选择。视察调研是代表闭会期间深入实际、深入群众执行代表职务的主要形式，是代表知情知政、掌握第一手材料，酝酿起草议案或建议的重要前期工作。视察调研题目的确定，直接关系到视察调研活动的实效，关系到代表议案和建议的质量。有些地方人大常委会在确定视察内容，选择调研题目时，计划性不强，在年初的工作计划中只是含糊带过。为了给党委决策提供依据，为了更好地推动“一府两院”依法行政、公正司法，无论是视察还是专题调研，在选题上不能无计划，随心所欲，要用制度加以规范，明确规定视察和专题调研都必须围绕本地区的经济发展规划和党委年度中心工作，围绕人大及其常委会的职权行使、人代会审议的重大事项、人大常委会的立法计划、人大代表提出的议案和建议，“一府两院”工作中存在的困难和问题，群众来信来访中反映出的热点、难点问题展开。

    第三，要从制度上保证代表活动成果的巩固落实。代表视察是代表了解和检查本级或者下级国家机关和单位工作情况，执行代表职务的重要方式。代表法规定，代表在视察中不能直接处理问题。因为代表视察的目的是为了加强同人民群众的联系，了解有关情况，为开好代表大会做准备。代表在视察中无权直接处理问题。况且对同一个问题，不同的代表会有不同的意见和处理方法，倘若直接处理，也会让被视察单位无所适从，影响正常的生产和工作秩序。人大代表在视察中发现问题，根据问题的轻重，可形成议案提交代表大会，也可通过一定的法定程序，向有关部门提出建议、批评和意见，由本级人大常委会或者有关主管部门督促有关单位解决问题、改进工作。现在有的地方人大常委会组织代表视察后，多是由常委会各工作委员会负责起草视察意见书，视察意见书常常没有经常委会通过，而是由各委员会分管领导签发后即下发给被视察单位。这样形成的视察意见书真正反映代表意见建议的内容不多，而且在实质上是不具有法律效力的。视察意见书应该在充分吸收参加视察的代表意见的基础上，由常委会组成人员充分讨论，经常委会通过后才能正式发给被视察单位，要求他们根据视察意见书提出的整改建议，认真研究，限时整改，并把整改情况详细向常委会和人大代表反馈。

    三、通过密切联系人民群众，为充分发挥代表作用提供动力支持。

    人大代表生活和工作在群众之中，最贴近群众，最了解人民群众的意愿和疾苦，最能反映人民群众的意见和要求，是我们党和国家了解民情，反映民意，集中民智的重要渠道，是联系人民群众的桥梁和纽带。代表法规定，代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。但是代表法没有具体规定人大代表应当采取哪些方式联系人民群众。目前，全国各地人大都在积极探索加强代表与群众联系的渠道，有的为代表印制了“代表名片”，将代表的照片、姓名、工作单位、职务、联系方法印在名片上，发放给辖区群众，群众可以随时向代表反映情况，提出建议和批评、意见。有的为代表设立了专门的意见箱，有的利用网络，为代表开通电子邮箱。如何规范代表联系人民群众的方式，成了各级人大常委会关注的重点。

    实践证明，走访、座谈是联系人民群众，了解社情民意的行之有效的方式。如福州市罗源县80％的人大代表在农村，白天忙于农活，联系群众、执行职务的时间相对较少。罗源县人大常委会从代表的实际出发，组织代表开展夜访活动，每位代表每月至少利用7个晚上空余时间，走村串户，与结对的选民拉家常，了解生产、生活情况，并将自己无法解决的问题填写在“承办卡”上，提交县人大常委会主任会议研究办理。罗源县人大代表夜访选民，密切联系人民群众，为民办实事的做法值得推广。有些地方人大代表为加强与选民的联系，倾听选民的意见，在网上公开个人通讯地址、电话和手机号码等个人资料。这种做法则应辩证来看待。公开代表联系方式，是沟通了解民意的一大进步，但必须在代表自愿的基础上，人大代表公开的信息中涉及个人隐私的家庭住址、家庭电话等不宜公开。公开代表个人资料不倡导以代表个人方式公开，应以常委会统一组织为好，这样可以保证公开的有序性、及时性和权威性，便于选民提出意见、建议。

    人大代表密切联系人民群众，还可以在实现“五个转变”上下功夫。一是从一般性的与群众交往和接触转变为既保持密切的日常往来，又有计划安排和目标任务的执行代表职务的过程，切实把联系人民群众工作作为人大代表的一项职责和执行职务的行为。二是从简单地听取和反映群众的意见，转变为起到党、政府与人民群众联系的桥梁和纽带作用。人大代表不能只作“传声筒”，既要真实反映广大群众的意愿和要求，又要向人民群众宣传宪法法律和党的路线方针政策，以及当地党委、政府的决策部署。三是从只关心群众的具体的、局部的问题，转变到既努力为广大人民群众解决具体问题，又密切关注事关经济社会发展大局，事关大部分人民群众的根本利益的大事。人大代表作为国家权力机关的组成人员，就应该树立全局观念，真正从广大人民群众的利益出发。四是从只为人民反映情况、问题，转变为认认真真地为人民服务。人大代表反映问题目的是解决问题，维护人民群众的合法权益。人大代表就要时刻把人民群众的利益放在心上，发扬坚忍不拔、锲而不舍的精神，既敢于又善于为人民说话办事。五是从只靠代表个体的自觉行动，转变为既充分发挥代表主动性、自觉性，又建立一套约束机制，使这项工作有制度、有计划、有经费保障、有检查落实、有实际效果。

    四、通过建立和完善人大代表履职激励与约束机制，为充分发挥代表作用提供机制保障。

    为保证人大代表决策、监督协助、桥梁纽带等作用的有效发挥，需要不断建立和完善人大代表履职激励机制。《宪法》明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人大代表由人民选举产生，代表人民依法行使国家权力，对人民负责，受人民监督。代表享有法律赋予的各项权利，也必须履行法律规定的各项义务。现在，人大代表中存在着两种截然不同的情况，有些代表只享受权利，不履行义务，对代表工作不积极，不主动，不作为，忘了自己是人民的使者、选民的代言人，而有些代表则时时刻刻把人民群众的冷暖记在心头，想人民之所想，急人民之所急，替人民说话，说人民想说的话。因此，积极探索和完善代表履职激励机制，是解决少数代表“干与不干一个样”、“不作为或不积极作为”状况的有效措施。

    如何建立和完善人大代表履职激励机制，是地方各级人大常委会正积极探索和思考的一个问题。在探索过程中，也不乏出现一些存在争议的做法。如有些地方人大常委会开展评选、表彰本级优秀人大代表活动。按照选举法的规定，人大代表是由选举人(直接选举为选区选民，间接选举为人代会，补选可为人大常委会)选举产生的，选举人才具备评选优秀人大代表的主体资格。全国和地方各级人大代表，应受选民和原选举单位的监督，选民或者选举单位有权罢免自己选出的代表。人大代表在发言、表决以及其他代表活动中，是否准确地代表并反映本选区或选举单位的利益，是称职、不称职、还是优秀，只有选举人才有资格进行评价。结合实际情况，县（乡）人大代表应由选民来评价他们是否优秀；省、市人大代表则应由其下一级人民代表大会来评价。因此，地方人大常委会评选、表彰本级优秀人大代表的做法，是明显与法律相背离的。

    在各地探讨人大代表履职激励机制的过程中，我们发现，对于直接选举出的人大代表，可以通过向选民述职的方式，让选民对代表称职合格与否进行评判，增强代表的责任感和使命感。对于间接选举出的人大代表，目前最好的形式是对代表进行履职登记。今年，我市人大常委会开展了市人大代表履职登记活动，向全体市十二届人大代表寄发履职情况登记表，对代表出席会议、审议发言、提交议案和建议、参加闭会期间代表活动、为群众办实事、联系原选举单位等情况进行详细的登记，并要求代表自我评价，书写履职感言。我们还在履职登记的基础上，通过代表自荐、各县（市）区人大常委会推荐的方式，筛选出一批履职突出的代表，召开代表履职经验交流会，并组织部分履职突出的代表巡回到各县（市）区介绍履职事迹。这有利于激发人大代表执行代表职务积极性，也为新一届人大代表人选提供了参考。

    人大代表在享有法律赋予的各项权利的同时，也必须承担一定的责任。但是有些地方人大常委会为促进代表履职，出台制度对本级人大代表履职提出种种要求，甚至还作出限制，这种做法是违法的，它严重混淆了人大代表和人大常委会之间监督与被监督的关系。各级人大常委会作为各级人民代表大会的常设机关，要受本级人大代表监督，要不断为人大代表依法履职创造条件，提供服务，而不是监督人大代表。那么，我们应该怎么做才能真正起到激励作用呢？深圳市的做法值得我们借鉴。今年3月，深圳市人大常委会制定出台了国内首部《人大代表守则》，该守则是经全体市人大代表签名，以公约的形式规范代表履职行为，并向社会公开。守则对代表如何行使职权作了详细的规定。表面上看，似乎这种做法与前面那种现象并无两样，但仔细思量，实质上它很好地处理了人大常委会和人大代表之间的关系。它不是人大常委会单方作出规定，要求人大代表该如何履职，而是以“公约”的形式，经全体市人大代表同意后，集体签名通过代表守则，这是代表主动自觉的自我约束行为，而非被动的接受执行。

    五、通过“代表之家”建设，为充分发挥代表作用创造物质条件。

    代表工作是人大常委会工作的永恒主题，为代表依法履职创造条件，提供服务，把常委会建成“代表之家”是各级人大常委会的重要职责。代表法规定，代表在本级人民代表大会闭会期间，参加由本级人民代表大会或者其常务委员会安排的代表活动，代表所在单位必须给予时间保障，按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补助。代表法还规定，代表的活动经费，应当列入本级财政预算。

    自中发【2005】9号文件下发后，各地人大常委会都积极贯彻落实，在代表活动经费上都给予了适当的增加，多的地方如湖南省人大常委会，涨幅高达1000元。如何支配代表活动经费，各地做法不尽一样。大多数地方都是由人大常委会统一支配，真正发到代表手上的经费不多，甚至没有。有的个别地方还存在截留、挤占的现象。在我国，人大代表都是兼职的，人代会结束以后，代表活动经费是他们在闭会期间履行职责、发挥作用的重要保障。各地由于经济发展状况不同，确定的经费标准也不同。不管经费多少，各级财政都应及时拨付到位。代表活动经费由常委会统一管理使用，有利于把有限的经费集中起来办大事，如为代表们订阅相关报刊资料，保证代表视察检查活动的正常费用，解决代表履行职责中的困难等。但是，把活动经费适当发给代表，则能充分调动代表们的积极性，更好地保证代表工作的开展。特别是对一些交通和通讯不方便的偏远地区的代表，个别经济不宽裕的代表，无业代表，在经费上可给予适当的倾斜。同时，各级人大常委会要加强对代表活动经费使用情况的监督检查，可责成审计部门进行审计，保证经费专款专用。