公众参与决策是现代社会政治的一个发展趋势。一个法治社会所实施的一切社会决策都应该是政府权力与公民权利良性互动的成果。立法决策作为公共决策、重大决策的一种形式，更应该吸收公众参与立法决策的制定与决定，只有这样才能保证社会利益最公平、最大化地落到公众身上。福州市人民代表大会自1980年2月设立常委会以来，不断拓宽公众参与地方立法的渠道，在推进地方立法民主化方面迈出了较大步伐。
一、基本做法和成效
开门立法、民主立法，是立法工作的本质要求。立法工作，必须充分体现对人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题的表达功能。福州市人大常委会通过抓制度完善、机制创新，不断畅通公众参与立法的渠道，使开门立法常态化，收到了较好的效果。
一是抓制度建设，着力推进立法的规范化。立法制度建设是一项基础性工作，是提高立法质量的重要保证。早在2001年2月，福州市人大就根据立法法的规定，制定出台了《福州市人民代表大会及其常务委员会立法条例》，从地方性法规的效力层面确保立法的民主化、科学化。紧接着，又于2003年8月制定实施了《福州市人民代表大会常务委员会立法听证办法》，从制度和程序上保障民主立法和人民群众参与立法，体现了人民当家作主和现代民主法制精神。同时，还制定了《福州市人民代表大会常务委员会立法技术规范》，对法规的名称、题注、结构、内容、语言表述等方面作了规定，使立法工作更加规范、严谨，质量更有保障。
二是抓开门立法，着力推进立法的民主化。为了进一步推进民主立法，拓宽人大代表和广大市民参与地方立法的渠道，防止立法行为的随意性，提高人大代表和人民群众参与立法的程度，福州人大在编制五年立法规划和年度立法计划中，都采用公开向社会征集立法项目的办法进行，使人大代表和广大市民从编制立法规划伊始就能参与地方立法活动，提高了立法工作的透明度。近年来，福州人大对关系广大人民群众切身利益的法规，都举行立法听证会，广泛听取各界人士的意见。如2004年在制定《福州市物业管理若干规定》过程中，首次举行了立法听证会，引起了人大代表、社会各界人士和广大群众的广泛关注，报名参加听证会的市民达到90多人，同时收到书面意见建议70多件。听证会上，陈述人从各自不同的角度对法规草案提出了许多意见和建议，其中１１条意见在修改法规草案时被采纳，这项法规颁布后，得到了较好的实施。
在立法过程中，福州人大还注意开展调查研究，在调研中坚持走群众路线，创新调研形式、拓展调研的范围，如采用召开座谈会听取人大代表、专家、基层单位和群众等各方面意见；组织常委会和法制委员会委员到实地了解情况，掌握第一手材料；主动走出去，加强与有关部门的沟通和联系，组织常委会委员、法制委委员到有关部门视察，听取工作汇报和对法规的修改意见；委托有关单位、团体组织座谈会，并邀请常委会委员到会听取意见；邀请市人大常委会有关工作机构、市政府有关部门召开专题协调会，有针对性地解决问题等等，使法规既能符合行政管理的需要，又能保护行政相对人的合法权益，增强了法规的可操作性。
三是抓机制创新，着力推进立法的科学化。福州人大常委会在开展民主立法中，十分注意发挥立法顾问的作用，加强与市政府及有关部门的工作衔接协调与合作，建立了与政协委员的立法协商制度，形成立法工作的整体合力。
首先是建立了立法顾问制度。2003年10月，经常委会主任会议同意，聘请了四位有立法经验的专家和学者作为法制委员会的立法顾问，在法规论证过程中，这些专家学者既能从法学理论上，又能从立法实践上对法规草案提出修改意见，为常委会审议法规提供了法理上、技术上的有力支持。
其次是注意加强与市政府及有关部门的工作衔接、协调与合作，形成共同研究确定法规草案修改的原则和思路。例如，为更好地在审议中针对法规中的重点、难点问题进行调研和探讨，常委会在审议前都听取相关工作委员会对法规中有关制度设计价值取向的阐述，从而提高了两个方面的积极性，推进了立法的民主和效率。
第三是建立了与市政协的立法协商制度。几年来，市人大常委会无论在编制立法规划、制定年度立法计划，还是论证修改法规草案，都与政协委员进行协商，发挥了政协委员在地方立法中的重要作用。
第四是委托草拟法规。近年来，市人大常委会不断探索创新法规草案的起草机制，对一些涉及民生和社会管理的法规，尝试委托高等院校、专家学者进行起草。2007年，首次尝试立法委托起草，经过对法规项目的选择、委托方式和程序、受托起草的要求、受托单位的选择以及委托起草成本等问题进行调研后，将城市停车场管理办法委托福建警察学院起草，目前，专家建议稿已交市政府法制办作进一步的论证。这一立法探索，对革除贯有的部门立法弊端、彰显立法公开民主科学、提高立法质量和普及公民法律意识都具有积极的现实意义。
第五是开展立法效果评估。2006年以来，福州市人大常委会先后组织对《福州市广播电视设施建设与管理若干规定》、《福州市寿山石资源保护办法》和《福州市结核病防治条例》等三个地方性法规进行立法效果评估，并专门组成评估小组，采取问卷调查、走访相对人、专家学者评估、实际效用评估等多种方式，了解法规的实施情况和产生的社会效果，通过实践检验法规内容的科学性。立法效果评估活动得到了有关部门和公众的欢迎，也使常委会能够及时总结地方立法工作经验，发现存在的问题，更好地提高地方立法质量。
二、存在问题和障碍
立法中的民意表达是民众在表达意愿的支配下，获取各种立法信息，形成自己的意志，并将自己的意志通过一定的制度化表达路径和表达方式传递给立法机关和立法决策者的完整过程。民意的充分表达和广泛汇集是立法决策的重要基础和依据。这些年来，福州市人大常委会在保障促进民意表达方面做了大量的工作，民意表达对立法的推动作用正在逐步体现。但同时也要看到，在当前的立法中，民意表达也还存在一些障碍。
1、民众的意志表达愿望不强烈
主要取决于民众的权利意识浓厚不浓厚。我国五千年的文明史，其中有近四千年是专制史。在专制统治时期，民众是只能绝对服从君主的臣民，而不是具有公民权利的公民。民众的意志表达，经常遭受统治者残酷地镇压。漫长而极端的强权压制，最终造成了我国民众权利意识淡漠、意志表达愿望不强烈的后果。新中国成立后，我国民众开始真正享有公民权利，民众意志表达呈现出了良性发展的势头。但在接下来的文革十年政治动荡中，随着公民权利被虚化，正在抬升的民众意志表达愿望又跌至低谷。
近些年来，随着社会主义市场经济的不断发展，民众权利意识的逐步觉醒，民众的意志表达情况有所好转。但就总体而言，民众权利意识不浓厚，意志表达愿望不强烈的局面目前还没有得到根本改变。据据中国社科院政治研究所张明澍先生对1995名中国公民“投票时的想法”的调查统计显示，认为投票“只不过是在尽公民责任”的有708人，占35.4％；认为“投一票应付应付，至于选谁无关紧要”的有654人，占32.7％。从近三年来福州市人大常委会向全社会征集年度立法计划项目的情况来看，公民提出建议只有10条左右。从各地的情况看，多数地方民众参与立法活动的热情都不是很高，有些时候，立法计划和法规草案征求意见的民意反馈居然为零。另外，由于立法机关对民意表达的立法回应不够及时和充分，也在一定程度上挫伤了民意表达的积极性，导致民众表达意愿不强烈。如在实践中，对公开征集的民众意见在提交给立法决策者时，经常只有简单的意见归类和列举，意见提出人也被简称为“有人”、“许多公民”，民众提出的一些合理、有价值的建议，如果与部门利益相冲突，往往也就难以体现到法律条文当中。而对未被采纳的民众意见，理由是什么?也很少有人进行反馈和解释说明。这种缺乏有效回应的公开征集民意活动，难免有走过场，搞“政治作秀”的嫌疑，这些问题若不能得到解决，就无法进一步提高民众的立法意愿表达热情与责任感。
2、民众获取立法信息不充分
及时全面准确地获取各种立法信息，是民意有效表达的前提条件。民意表达效果好不好与民众获取立法信息充分不充分有直接联系。目前立法机关采用较多的民主立法形式主要有立法计划(规划)公开征求意见、法律(法规)草案公开征求意见和立法听证会等。从实施效果来看，立法听证会普遍好于前两种。究其原因，除了举行听证的项目一般都与民众的切身利益联系紧密之外，在信息公布上的差异，也是结果差异的重要原因之一。
立法听证会举行前，听证组织机关一般都在公布法规草案的同时，还要发布听证会公告，明确列出听证内容。这些听证内容往往都是法规所要解决的焦点问题。听证内容的列举，为民意表达提供了明确的方向。另外，新闻舆论对立法听证会的关注度通常比较高，在听证会前的新闻报道过程中，也经常披露一些与听证内容有关的立法依据、立法背景和立法争议等信息。正是有了众多立法信息的充分披露这个前提条件，才有可能出现民意在听证会上成功表达的满意结果。
相对而言，在立法计划公开征求意见和法律(法规)草案征求意见工作中公布的信息量就显得少了一些。在立法计划公开征求意见时，多数地方只有立法计划(征求意见稿)中的法规名称，有的地方只发一个公开征集立法项目的公告。在法律 (法规)草案征求意见时，很多时候只公布法律(法规)草案条文。面对如此简单的信息，要一般民众作出有效表达，难度可想而知。
另外，立法机关对信息公布的渠道选择不当也会给民众获取立法信息造成障碍。如在很多时候，立法机关公布立法信息时都是习惯性地选择当地的党报、人大机关刊物等主流平面媒体作信息公布平台，忽视了党报、人大机关刊物的读者群主要是党务工作者和国家机关工作人员这一特点，导致信息公布对象单一，信息公布广泛性不够，透明度不高，一般民众难以及时、有效、充分地获取其公布的立法信息。
3、民意表达路径不通畅
在我国，立法中的民意表达路径主要有两种：一是公众个人直接向立法机关进行意志表达；二是通过人大代表或社会组织间接地向立法机关进行意志表达。作为人民当家作主的国家，向立法机关直接表达自己的意志是民众的一项重要权利，也是我国民意表达机制中不可或缺的组成部分。但这并不意味着民意的直接表达就应当成为民意表达的主路径。恰恰相反，从现代民主政治理论与实践的发展来看，大家普遍认同代议制立法模式，尤其在我国这样一个超大社会更是如此。因此，通过政治代表或者社会组织代言，应是当前民意表达的主路径。在我国，最主要的政治代表就是各级人大代表。他们作为联系一定范围内一定数量选民的政治代表，理应是选民意志表达的一个重要载体。但现在的问题是，由于人大代表“兼职制”等人民代表大会制度设计的某些不完善，人大代表与选民之间的联系还不够紧密，加上有些人大代表的自身责任感与能力素质还不足以担负为选民“代言”的任务，这就造成了我国虽然拥有数量庞大的人大代表队伍，但民意通过人大代表来表达的路径并不是很畅通的局面。
而社会组织作为群体利益的重要代表、具有比公众个人更强的表达能力，如果能够充分发挥其代言作用，使社会组织成员的意愿表达通过制度化途径传送到政治体系之中，将有利于减少社会冲突，维持社会稳定。特别是在我国新的阶层分化已渐成轮廓的今天，经济状况较差、组织化程度较低的农民、农村进城务工人员、下岗工人等弱势群体“失语状态”已经成为立法博弈力量失衡的隐忧之一。要改善这一状况，通过各种方式，使这些弱势群体的意志表达能够组织化，是一种较为理想的选择。
三、几点对策与建议
当前，要在地方立法中做到广泛、有序和有效的公众参与，就要提高民众参与立法的积极性，使民众获取立法信息更为充分，表达路径更为通畅。以立法机关的工作角度，主要是要建立健全公众参与地方立法的利益表达机制、利益激励机制和利益综合协调机制，为公众提供参与的各种保障，从面使公众参与在地方立法中发挥出应有的价值，促进和谐社会的构建。
（一）努力探索，健全公众参与地方立法的利益表达机制。
l、要明确公众参与地方立法的范围、程序和方式。通过制度安排保障公众参与的权利。凡是法规所调整的事务具有公众参与的必要性和可能性的，都应当给予公众参与的机会。将公众参与作为这类法规立法程序的一个必经环节。
2、要建立立法信息公开制度，扩大公众对地方立法的知情度。建立规范化的立法信息公开制度对于保证公众参与的有效性是必不可少的。立法信息公开，在方式上要多样化，充分利用报纸、电视、互联网等各种新闻媒体；在内容上要全面，不仅公开法规草案，还应当尽可能地公开草案的说明、重要条款的注释以及关于法规草案的争议问题和社会各界对这些争议问题的观点等。
（二）勇于创新，建立公众参与地方立法的利益激励机制。
1、建立公民立法建议的报告和回应制度。在参与地方立法的过程中，公众一般比较关注立法机关对自己所提意见的处理情况，希望自己的意见能够得到重视。如果立法机关对公众意见没有进行认真处理，没有一个适当的交代，不仅会影响公众的参与热情，挫伤他们的积极性，而且会使公众失去对立法民主的信赖。因此，对于通过各种方式征求来的公众对法规草案的意见、建议，立法机关应当分门别类的整理加工，逐条加以认真研究，根据公众参与的方式不同，将对这些意见、建议的处理情况及处理理由给予及时的报告或回应。在参与活动结束后；相关部门还应当将对各种意见的采纳与不予采纳情况及其理由，向社会公布。有关委员会在关于法规草案的审议报告中，也应当对公众参与情况及公众意见有所反映。
2、给予参与者一定的物质补助和精神鼓励。公众参与地方立法，要付出一定的物力和精力，而立法又是具有普遍性的活动，立法行为与个人利益的关联性不如具体行政行为那么强，立法的这种特性决定了参与人的付出是没有直接回报的，但参与立法又是一种有利于公共利益实现的行为，是推进民主立法所必不可少的环节。在这种情况下，对于立法机关来说，引导公众参与应当坚持“不让参与者为了公共利益而使个人利益受损”的原则，对参与地方立法的个人给予一定的物质补贴，如差旅费、资料费等。除了物质补贴外，还可以从精神层面给参与人以褒扬，如将个人参与地方立法活动的情况，载入有关个人资料中，成为个人信用的一项内容，这样，就可以在增强参与人参与荣誉感的同时，也增强其参与的积极性。
（三）科学决策，完善公众利益综合协调机制。
立法机关引导公众参与立法，不仅是为了倾听意见，更是为了通过听取意见以便作出恰当的立法决策。从引导公众参与的最终目的看，如何吸取公众的意见比怎样倾听公众的意见对民主立法更有意义，这就要求立法者具备分析辨别各种利益的能力，确定一种利益表达是少数人的还是多数人韵意志表示，在充分把握公众的利益诉求的基础上，综合各种利益而形成共同利益，并在立法中体现公众的共同利益。在综合公众利益方面，立法机关至少要做好下面两项工作：
1、全面准确疏理公众的各种意见。对公众意见的整理是一项比较繁琐的工作，具体工作人员在分类疏理时要耐心细致，并建立案卷，将案卷完整地提交立法机关的组成人员，全面准确地反映公众的各种意见，避免因为工作疏忽而遗漏一些意见或者使有些意见失真，否则，立法机关的利益综合就会失去综合的基础。
2、综合协调各种利益关系。立法机关通过引导公众参与，以便从各个个体利益中寻找各方都能够接受的共同利益。共同利益不是众多个体利益的简单相加减，而是各种不同利益的有机结合。由于存在利益的差异，在参与立法活动中，参与个体为了寻求自身利益被立法决策吸收的可能性，对自己关注的问题往往论述有加，看问题的角度有时会“攻其一点，不及其他”，发表的意见也可能会“片面的深刻”。这时，立法者就要具备分析辨别各种利益的能力，在充分把握公众的利益诉求的基础上，确定某种利益表达是少数人的还是多数人的意志表示之综合考量公众的各种意见，对各个不同利益的法律效果、社会效果进行全面的均衡，形成各方都能接受的共同利益，并在立法中体现公众的共同利益，从而收到预期的立法效果。
课题指导：赖昌贤
课题组组长：陈伯吉
副组长：余则连 吴光华
成 员：郭家彬 徐志洪 林 峻 林韵洁
执 笔：林韵洁
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