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贯彻落实监督法 积极探索司法监督新办法
发表时间:2011-03-29 信息来源:福州市人大常委会内司委 陈海波 字体:【】【】【

   《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》和《福建省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》的颁布实施,对推动我市各级人大常委会依法履行监督职权,完善监督工作制度,促进“一府两院”依法行政、公正司法,加强和改进对法院、检察院的司法监督工作具有重大意义。

   一、司法监督工作的现状

   近年来,我市各级人大常委会认真学习贯彻监督法和省实施办法,将借鉴有益经验和大胆实践相结合,加大监督工作力度,完善监督工作制度,司法监督工作取得了成效。市人大常委会先后听取和审议了市法院关于审判监督工作情况、涉法信访工作情况和健全落实内部监督制约机制工作情况的报告,市检察院关于法律监督工作情况和诉讼监督工作情况的报告,并率先在全省第一家制定出台《关于加强人民检察院对诉讼活动法律监督工作的决议》,开展了对法官法和检察官法贯彻落实情况的执法检查,组织对人民法庭工作的调研,要求“两院”认真研究和落实人大常委会各项审议意见以及决议、决定,依法行使各项法定职权,不断完善内部组织制度,不断改进司法审判和法律监督等工作。

   我市各级人民法院和人民检察院按照监督法要求,认真组织学习监督法,不断增强接受人大监督的自觉性和主动性,并着力落实各项整改措施,不断推动各项工作向前发展。市检察院把贯彻落实市人大常委会《决议》作为接受人大司法监督、加强法律监督工作的重要契机,不断强化对诉讼活动的法律监督,着力维护和促进司法公正,2009年共办理刑事立案监督128件,监督公安机关纠正违法采取强制措施、违反办案期限等问题101件,同时,加强对民事审判和行政诉讼活动的监督,受理不服法院民事、行政裁判的申诉193件,提出和提请抗诉30件。市法院将加强代表联络工作作为接受人大常委会监督的重要工作内容,坚持定期向代表寄送《榕法通报》、《人民法院报》、《闽都法官》、《法院年鉴》等材料,通过邀请人大代表座谈,旁听案件庭审和观摩现场执行,积极搭建代表了解、监督法院工作的平台。同时,认真贯彻市人大常委会《决议》,依法自觉接受检察院对诉讼活动的法律监督,2009年,共接受市检察院检察长共列席中院审判委员会17次。

   二、司法监督工作中还存在的问题

   监督法和省实施办法的出台,有力推动了各级人大常委会司法监督工作,但与宪法、法律赋予人民代表大会及其常委会的职责相比还有差距,离民主法治建设的需求和广大人民群众的期望还有差距。司法不公依然是当前群众反映比较强烈的问题,人大常委会司法监督职能的发挥还存在一些不利因素。主要表现以下四个方面:

   (一)对司法监督的认识不一。首先表现在,有的认为有些地方人大常委会以前形成的一些工作方式,如工作评议、案件评议等没有在监督法明确规定,对合法性或者合理性产生不同看法,造成在具体监督工作中差异性,有的继续进行各项评议工作,有的就原原本本按照监督法规定的方式开展工作。其次,有的部门由于长期工作习惯,接受权力机关监督和按照严格法定程序办事的意识不强,把学习贯彻监督法当成例行的“跟风运动”,没有认识到监督法作为宪法性法律应有的地位,思想上没有重视,工作上没有持续,甚至把学习贯彻法律变成应付手段。有的认为人大常委会只能对司法机关进行工作监督和法律监督,不能介入具体案件,否则会影响司法裁判,干预独立司法。有的认为人大是权力机关,不是司法机关,对案件整体情况缺乏深入的调查了解,实施监督的条件不足、必要性不大。

   (二)监督方式应用不够且刚性不足。监督法赋予地方各级人大常委会听取和审议专项工作报告、组织执法检查等七种监督方式,但在实际工作中还没有充分应用,一些监督方式特别是带有刚性的方式,如组织特定问题调查、询问和质询等手段在目前工作中很少采用,而之前采用的工作评议等方式在实践中又有不同看法。另外,撤职案的审议和决定这一手段又涉及到党委对组织人事的决定权问题,不轻易独立启动。再如错案追究,一个案件从受理到最终裁判生效并执行完毕要经过许多程序和环节,可能涉及公检法等多个部门,如何划清办案责任归属及轻重则是一个难题,除了很明显的执法违法、弄虚作假、徇私办案和枉法裁判外,错案追究很难落实到位。

   (三)监督手段有些流于形式。监督法明确规定,各级人大常委会有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。但实际工作中,执法检查时间安排短,程序格式化,所了解的大都是书面报告材料的内容,形式上大张旗鼓,而实际效果并不明显。另外,对司法机关的视察检查中,由于受到时间、专业和方式等限制,大都形成简单印象,难以深入了解“两院”具体工作情况和案件办理情况,反映的主要是困难,看到的主要是成绩,说出的主要是好话。另外,对检查中反映和接访工作发现的违规、违法问题,由于职能分工所限,大都只能转办处理,不能及时查清当中的问题和原因。

   (四)监督水平有待继续提高。首先,缺乏法律专业人员。在人大代表中,具有法律专业知识的人较少,在常委会组成人员中法律专业人员也不多,特别是县(市)区人大常委会人员编制、专业人才配备短缺与提高监督工作水平的矛盾突出。其次,各级人大代表虽然有广泛的代表性,但绝大多数过去并未从事此类工作,参与司法监督工作就缺乏必要的实践和经验,有时意见偏激,有时抓不住重点,影响了司法监督效果。第三,人大常委会的调研工作不够,难以全面深入掌握被监督事项的情况,大都停留在听取报告、走访座谈等层面。另外,除了特定问题调查以外,由于权力机关性质,各级人大常委会没有直接调查和办案的权力,造成表面认识多,深入认识少,对司法机关工作评价的深度和广度不够,监督水平和效果自然不能尽如人意。从总体上看,司法监督工作中存在着弹性监督多,刚性监督少;程序性监督多,实质性监督少;一般监督多,跟踪监督少等问题。

   三、探索监督新办法,推动司法监督工作上新台阶

   虽然人大司法监督工作任重道远,但是随着依法治国理念和社会主义民主法治日益深入人心,随着各项法律法规逐步完善以及监督法和省实施办法逐步施行到位,随着权力机关地位日益提高,各级人大常委会司法监督手段将不断完备,监督工作将会有新的更大的作为。

   (一)坚持基本原则,确保依法监督

   1、坚持党的领导原则。把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来,围绕党委工作大局,保持正确目标和方向。

   2、坚持依法监督原则。依照宪法和法律确定的职责权限,主动履行职责,合理运用监督权力。

   3、坚持集体行使职权原则。坚持民主集中制,监督工作中的意见、建议、决议、决定应当以人民代表大会或者常委会形式作出。监督的集体性在组织上保证了权力机关司法监督的合法、公正和权威性。

   (二)加强宣传学习,营造良好氛围

   贯彻落实监督法要与学习实践科学发展观活动相结合,与推动跨越发展相结合,用科学发展观谋划工作全局,找准司法监督工作与地方经济社会发展的切入点、结合点。各级人大常委会要分析当前工作现状,总结工作经验,研究探讨如何进一步提高工作实效,确保工作有序、有效运作。“两院”要加强学习,切实提高接受监督的自觉性和主动性。要充分利用报刊、电视、网络等媒体工具深入宣传,营造良好氛围和舆论环境,使更多人了解和支持人大司法监督工作。

  (三)严格贯彻监督法,提高监督工作水平

   1、突出监督重点,显现监督效果

   司法监督工作要突出重点、增强实效。人大常委会每次听取“两院”专项工作报告的内容和侧重可以有所不同,这既与强化依法监督、维护司法公正工作重点的发展变化,以及“两院”各项工作机制的不断完善相关联,也反映了人大监督工作的连续性和全面性。要突出重点,着力研究司法体制运行中的重要工作和关键环节,着力研究关系审判质量和法律监督效果的影响因素和环节,督促采取积极有效的解决措施。如关注司法机关落实完善内部监督制约机制工作情况,要通过督促落实完善内部监督制约机制,要求内部审判监督和检务督察等机制落实到位,依法履行职能,切实维护社会公平正义。如关注法院涉法信访工作情况,要求法院健全信访工作机制,有效解决群众实际困难和问题,注重法律效果和社会效果相统一,切实逐步减少涉法信访。要拓展监督渠道,形成监督合力,如通过监督和支持人民检察院发挥法律监督职能作用,做出相关决议,进一步规范行政执法、司法裁判等行为。

   2、完善监督手段,提升监督力度

   监督法规定的如听取和审议专项工作报告、组织执法检查等方式已经形成了较为成熟的程序和模式,但还要适时逐步采用其他更具刚性的监督方式,如组织特定问题调查、询问和质询、工作评议等,逐步落实询问方式,探索质询程序应用,减少在人大常委会司法监督工作中存在的弹性,强化刚性监督,将程序性监督和实质性监督有力结合起来。

   (1)完善现有监督手段。针对执法检查,首先是要避免形式主义,杜绝“大呼隆”、“水过地皮湿”,要真正了解到法律实施中的要害问题。第一,明察和暗访相结合,一竿子插到底,深入第一线,直接倾听群众意见和呼声;第二,上下级人大相结合,形成合力,齐抓共查,但不是和“两院”搞联合检查,不能混淆监督和被监督的关系;第三,各种监督方式相结合,把法律监督和工作监督有机结合起来,把执法检查和代表视察等结合进行,充分发挥代表作用,增强监督的广度和深度。在听取和审议专项工作报告时,第一,要有计划、有针对性地组织代表到开展调查研究,使常委会组成人员和代表了解审判工作一线实际情况,提高审议质量;第二,要切实改变人大常委会会议审议意见“整理不规范、报送无程序、效力不明确、办理不得力”的状况;第三,和行使重大事项决定权结合起来。针对不接受监督或者不依法贯彻人大决议、决定的情况,通过审议,再次作出有强制力的决议、决定,以增强监督的刚性和权威性。

   (2)严格贯彻落实《决议》。为创新人大常委会监督工作,通过支持和监督人民检察院更加充分地履行法律监督职能、依法加强对诉讼活动的法律监督工作,20096月,市人大常委会审议通过了《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》,是我市各级人大常委会贯彻落实监督法,提高监督实效,创新监督方式,维护广大人民群众的合法权益,维护社会安定稳定的重要体现。20105月,省人大常委会审议通过了《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》,成为了指导和规范我省各级人大常委会司法监督工作的重要文件。

   推动《决议》贯彻落实,提高法院、检察院、公安机关等部门更加自觉接受人大监督的意识,更好贯彻落实《决议》内容要求,努力形成工作协调配合体系,特别是通过制定规范性文件建立长效性的监督机制,健全完善推动诉讼监督工作的具体措施,将是市、各县(市)区人大常委会当前和今后一段时间的重要工作内容。2010年,市人大常委会将分别听取和审议法院、检察院、公安机关贯彻落实《决议》工作情况的报告,并组织常委会组成人员和代表开展视察检查。同时,密切关注《决议》施行的具体情况,督促法院和检察院要就加强对民事裁判、民事执行工作的法律监督和推行量刑建议等具体问题积极沟通,统一认识;督促检察院和公安机关要就信息互相通报制度、轻刑案件逮捕必要性说明制度和侦查人员旁听庭审制度等进行探讨,争取尽快形成长期性的工作制度。检察院在与部分行政执法部门已经建立的行刑衔接机制的基础上,要结合当前形势,扩大与经济、民生等重点行业执法部门的联系制度,并争取实现检察机关与行政执法部门“网上衔接,信息共享”。

   (3)依法进行各项评议工作。虽然监督法没有明确规定,但是多年来,一些地方人大及其常委会坚持开展对“两院”及其一些政府组成部门工作的评议,已经形成比较有效的经验和制度。第一,要合理确定评议对象。主要针对本行政区域一个时期内党和政府的工作重点所涉及的有关部门,或者是人民群众反映强烈的热点难点问题涉及的有关部门。第二,要正确规范评议内容。评议不能面面俱到、旷日持久,应在人大常委会职权范围内集中评议执法情况和廉政建设情况,以区别于党政机关对干部的考核,不要失去人大工作的特点。市人大常委会近年来就连续多次坚持开展评议公安(边防)派出所工作,市、县(市)区人大常委会在贯彻落实监督法和依法履行监督职责等方面的工作有了一个有效的实践载体,对加强监督工作力度和实效上有较大的推动作用。广大代表通过评议,提高了履职能力和热情,增强了主动监督意识,更加积极地参与人大常委会组织的各项监督工作和代表活动。

   (4)合理界定个案监督范围和作用。监督法没有明确规定“个案监督”,导致各地对此有不同的看法,有的认为会“干涉”案件审理而不过问“两院”办案,有的通过接待和处理涉法涉诉信访来关注个案,有的继续按照原来模式介入具体案件。如何理解和把握个案监督的尺度,关键是不能“干涉”“两院”正常办案,所谓的“干涉”,是指人大常委会对进入司法程序中的一些案件,采取召集诉讼当事人、听取陈述、调查取证、提出控告、介入合议等原本属于“两院”法定职权范围内的措施和手段,并对判决和裁定提出意见等行为。在这里应该明确,从维护社会安定稳定出发,为妥善处理一些信访问题,对“两院”提出一些工作建议不能认为是对个案的“干涉”。除此之外,人大常委会为了对“两院”进行工作监督和法律监督,根据人民群众和人大代表反映的有关情况,如法院的审判监督工作是否落实到位、检察院的法律监督工作是否产生实效等,提出了一些合理化意见建议,不应该认为是对“两院”办案的干涉,而这恰恰是是“两院”预防和减少徇私枉法、枉法裁判等腐败现象,确保依法独立公正行使审判权和检察权的重要保障,更是各级人大常委会发挥其在畅通申诉渠道、表达合法诉求、化解矛盾纠纷以及拓展司法监督工作手段和维护社会安定稳定等作用的重要途径。

   从操作层面上,可以由地方人大专门委员会或者人大常委会有关工作委员会牵头成立一个专门机构,成员主要由法律专业人士组成,抽取人民群众和人大代表比较关注和反映强烈的一些案件,从实体法律适用和审判、执行程序流程等方面提出看法,向人大常委会主任会议报告,在必要时候再向人大常委会组成人员和人大代表通报。从效力上看,这种看法属于内部工作研究性质,不具有法律效力,没有判决力,也不应该左右法院审判工作;从作用上看,不能独立发挥监督作用,只能作为一种参考材料供人大常委会组成人员以及代表使用,作为他们了解“两院”工作的一个渠道,并在履行各项法定职权如审议专项工作报告、人事任命表决等活动中体现出来。

   (四)发挥代表作用,拓宽工作范围

   发挥代表直接监督作用,通过办理和督办代表提出的意见、建议和议案,提高监督针对性,拓宽了司法监督工作范围。组织更多代表参加各种执法检查和日常工作调研,提高代表监督意识,扩大监督主体范围。发挥代表社会基础广泛、信息来源多样的优势,拓展沟通渠道,深入了解司法机关工作现状,获得司法监督的素材。同时,督促司法机关建立和完善与人大代表联络制度,如根据市人大代表要求,市法院制定实施了关于人大代表旁听案件开庭的暂行规定,为代表观摩评议庭审提供了条件。

   同时,人大常委会也要接受广大人大代表的监督,要将司法监督工作从封闭的会议室里解放出来,更多体现着开放和透明的氛围,以让人民群众和人大代表深切感受得到的方式将人大监督“两院”的各项措施真正落在实处,摆在明处,同时,充分利用人大这个既有的代议制构架,努力发挥人大代表在表达和实现民众诉求方面的功能。

   (五)加强自身建设,适应监督工作要求

   随着监督法逐步实施到位,人大常委会担负的监督职责也更加具体和广泛。地方人大常委会组成人员和人大机关要主动适应,与时俱进,逐步健全人大工作的组织制度和运行机制,促进人大工作的制度化、规范化、程序化,不断推进思想、组织、作风和制度建设,提高干部队伍整体素质,努力建设一支政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉洁的人大机关干部队伍。

   各级人大常委会组成人员及有关专门委员会、工作机构要不断提升整体素质特别是法律专业素养。如常委会组成人员专职化或增加专职委员的比例是一个值得努力的方向。配置若干具有法律等专长的驻会专职委员和选聘内司(法制)委委员,可以依靠更多智力资源,使司法监督工作更具针对性和广泛性。作为负责具体工作的内务司法工作委员会,要切实发挥好人大常委会司法监督工作的参谋助手作用,配备一批具有较强法律知识和实践经验的人员,不断加强学习、提升能力,积极探寻司法监督工作新途径。另外,鉴于司法监督是一种法律性强、影响面大的监督形式,为尽量避免和减少工作失误,增强监督有效性和权威性,还可以尝试建立法律咨询机构,提供专业咨询服务



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