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加强人大预算审查监督工作的思考
发表时间:2011-03-29 信息来源:福州市人大常委会财经委 字体:【】【】【

   预算作为财政收支计划,是政府调控宏观经济运行的重要工具,毛泽东同志曾说过:“国家的预算是一个重大的问题,里面反映着整个国家的政策,因为它规定政府活动的范围和方向。”这充分说明了预算在国家政治经济生活中的重要性。加强预算审查监督,管好百姓“钱袋子”,是宪法赋予各级人大及其常委会的重要职责,也是人民当家作主、管理国家事务的具体体现。

   一、地方人大预算审查监督的现状

   近年来,全国人大十分重视加强预算审查监督工作,继1994年颁布预算法后,1999年出台了加强中央本级预算审查监督的决定,并专设了预算工作委员会,2006年又出台了监督法,对预算审查监督工作专章作了规定。各级地方人大也积极实践、探索,不断加强和改进预算审查监督工作,预算审查监督工作逐步由程序性审查向实质性审查转变。但是,预算审查监督在实质性审查上依然存在许多亟待化解的难题,影响人大监督的实效。主要是:

   1、审查程序不够规范。审查时间无法得到保证,人代会及常委会会议时间短,代表、常委只能粗略审查,对预算的审查主要是依托人大财经委的初审,但是目前初审的程序还不够规范。法律规定预、决算草案要提前1个月送财经委初审,但这一时间经常得不到保证,有时甚至临近会议预算草案才仓促送达,来不及深入审查。预算调整、超收安排的报批时间也不规范,主要集中在年底,普遍存在“先执行、后报批”的现象,事前审批权往往变成事后的被动追认。报审的运作程序也不规范,预算草案一般先由政府、党委研究通过后,再送人大初审,人大在初审中很难修改已经党委研究通过的预算,也就谈不上对实质性监督。而且初审情况只提交常委会,没有提交大会作为预算审批的参考,其作用得不到有效发挥。

   2、监督手段有限、信息不对称,影响监督的实效。审查方式单一,基本上停留在会议审查的模式上,除了听取政府及部门的汇报、召开座谈和一些简单的调查外,只能依靠审计,而审计部门隶属于政府,审计报告经过政府的过滤处理,很难揭示预算执行中的关键性问题,影响审查的深度。对违反预算的行为缺乏直接的问责追究手段和处置权,人大监督最为刚性的方法如询问、质询、特定问题的调查、罢免权、撤销不适当的决定等,很少使用,监督缺少足够的威慑力。人大与政府及部门间信息不对称,预算管理的数据共享、信息公开不够,难以及时全面掌握财政全盘家底、资金动态情况和最新的财政政策等信息,影响监督工作的开展。

   3、审查监督内容缺失,预算约束力不强。一是预算不够细化、完整。由于部门预算改革不到位,提交人大审查的预算草案基本上只是一个粗线条的收支计划,埋下预算执行中二次分配的隐患,造成预算审批流于形式,人大对随后的预算执行也难以监督。预算内容不完整,没有覆盖政府的全部收支,预算外资金、政府债务、上级财政转移支付、税收返还和国有资本经营收益等都没有纳入预算,游离于监督之外。二是预算执行监督缺位。由于缺乏有效的干预手段,普遍存在“重预(决)算的事前和事后审批、轻预算执行的事中监督”的倾向,对关键的预算执行环节监督不够到位,导致预算执行缺乏约束。特别是对超收的监督较为薄弱,有的地方只要求向人大报告或备案,有的没有纳入监督范围。近年来,超收金额逐年加大,已成为财政的“防空洞”和“调节器”,有的地方甚至在年初测算财力时就预留了机动空间。

   4、人员力量不足,难以适应审查监督工作的需要。预算审查专业性强,大部分人大代表、常委会委员财政专业知识比较欠缺,而且多数是兼职,受时间、精力的限制,难以潜下心来认真研究,在人代会及常委会短短几天的审议中,很难切中要害,提出实质性的意见,普遍存在“不敢说、不会说”的现象,影响了监督的质量和力度。日常监督工作主要是依靠财经委,但由于财经委联系面广、工作任务重,各地人大普遍存在人手少、专业力量薄弱的问题,有的区、县财经委只有一个人,与庞大的财政资金、众多的预算部门和项目相比,极不相称,监督力不从心。

   5、法律不健全,监督工作缺乏有力的法律保障。预算法的一些规定比较原则、可操作性不强,如:对总预算及部门预算编制的时间、内容和细化程度没有具体要求,人大在监督政府预算编制行为上依据不足。对人大预算审查监督权的规定较模糊,人大是否享有预算草案的修正权?对预算是综合一揽子审批还是分项审批?预(决)算未经批准时,如何再次提交审议?这些问题均未明确。有的内容未纳入预算法,游离于监督之外,如预算外资金、超收财力、结转结余资金、上级财政返还和补助。有的规定已不适应改革和发展的需要,如预算年度的界定、地方政府举债等。在法律责任的约束方面也过于软化,难以有效制止违反预算的行为。此外,预算法与相关法律不衔接,如预算法中的“预算调整”范围过窄,对组织法规定的“预算变更”没有规定,造成部分预算变更脱离监督。教育法、农业法等法律与预算法相互冲突,如:预算法规定地方政府不得编制赤字预算,但又规定教育、农业、科技等支出必须按一定的比率增长,给预算安排特别是“吃饭财政”的贫困县带来矛盾,如果执行这些法律,就不能保证收支平衡,若执行预算法,法定支出就得不到保证。而且这些法律关于农业、教育、科技支出的概念较模糊,与现行的预算科目不一致,实际操作中争议较大。以上这些问题都给人大审查监督带来困难。

 

   二、福州市人大预算审查监督的实践探索

   近年来,福州市人大常委会十分重视预算审查监督工作,积极探索,努力创新,从加强制度建设入手,不断加强预算审查监督工作,逐步探索出一条具有地方特色的预算审查监督新路子:

   1、规范审查,制度先行。注意完善制度,增强预算审查监督的规范性。2001年出台了《福州市人大常委会关于加强市本级预算审查监督的决定》,2009年又根据监督法对决定作了修订,对预算编制、预(决)算审查、预算变更的监督、预算内外资金的监督、审计监督等内容作了统一规范。在实际工作中,还建立了规范的审查监督程序:一方面规范部门的材料报送制度。要求部门按法定时间报送审查材料,建立财政、税务、金融等统计报表的每月报备制度,2008年起,还建立了预算批复情况的报备制度,所有一级预算单位的预算批复件全部报备人大财经委。另一方面规范预算初审程序。建立提前介入机制,在政府研究预算前,财经委就深入到财政等部门调研,及时了解编制情况,收集各方面的意见反馈财政局,财政局根据财经委的意见对预算进行修改。在政府通过预算后、报送党委研究前,人大主任会议再次听取财政局汇报,将常委会的审查意见交财政局研究修改。通过这一制度,保证了人大能够在党委研究预算前与财政局充分交换意见,解决了人大对党委确定的预算难以修改的难题,有效发挥了初审的作用。

   2、借智借脑,积极拓宽监督渠道。在解决人手不足的问题上,先行先试,进行了大胆的探索,充分借助外力,发挥了监督的合力:一是在全省率先建立预算审查专家库。借鉴广州经验,2008年成立了预算专家库,邀请了高等院校和省(市)财税、审计部门的专家,在财会、农业、科技、卫生等领域具有专业特长的代表,县区从事过财政、审计工作的人大、政协领导来担任专家。专家库成立后,举办了两期的专题培训。通过组织专家参与预算审查监督工作,借助专家的专业优势,做深、做细审查工作,提高了监督的质量和水平。二是积极发挥审计监督的作用。充分运用审计结果,立足同级审工作开展决算审查,每年在审计部门制定同级审方案前,将人大决算审查的要求与审计部门进行沟通,要求审计部门将人大决算审查的重点列入同级审工作。从2009年开始,要求审计部门对人代会预算审查中重点抽查的部门,试行部门决算草案审签,人大在审计决算审签的基础上,再对部门的决算情况进行审查,使得同级审工作与人大监督工作相辅相成,形成监督的合力。三是联合监察部门举办培训班,开创普法教育新局面。2002起,与市监察局联合举办了五期的市直部门财经培训班,培训对象主要是市直部门的行政一把手、分管财务的领导、财务负责人、财务人员,重点培训审计、会计、财经纪律等知识,解剖违法违纪案件。通过培训,提高部门的预算意识和预算管理水平。同时,利用监察部门的威慑力,促进部门树立依法理财的意识,达到教育、防范在先的目的。

   3、细化监督内容,努力提高监督实效。审查内容由过去重点审查预算收支平衡、批复、法定支出,向财力测算、科目调剂、超收安排、重点专项支出、支出进度、结转资金、转移支付资金、上级补助、项目库建设、资金绩效情况等方面深入。针对监督中发现的预算编制不规范、专项资金批复率低、支出进度慢、结转量大、科目调剂频繁等问题,督促政府及部门整改,取得了实质的成效,基本上做到一年一进步:一是规范了预算的编制工作。市政府及财政部门提高了对预算编制工作的重视。从2007年起,预算编制比以往提早2个月,预算编制程序逐步规范。预算内容不断细化,一般预算专项资金细化到部门的比率由2008年的60.76%提高到83.37%。在编制2009年预算中,重新规范了上级补助、转移支付的编制。在编制2010年预算中,启动了项目库建设,对项目支出的编制作了规范。在编制2011年预算中,加大综合预算的力度,要求部门将上级补助、历年结余列入部门预算。加强预算的细化工作,要求部门项目支出的细化比率要达到60%,剩余的必须于9月底前细化到位。二是强化了预算的约束力。规范了预算的批复,这两年预算在法定时限内全部批复到各部门。凡是支出超过预算的,如超收安排、动用历年净结余都要报人大审批。预算追加、科目调剂逐步得到控制,对追加的比率、报批程序作了严格的规定。预算执行中出现科目调剂较大的,主动向人大财经委通报。三是促进了预算管理的加强。根据人大要求,2008年起财政局加强了对结余资金的管理,连续两年对结转资金进行清理,结转规模得到控制,2008年结转资金比2007年下降了2亿多。针对人大提出的2009年结转量回升的问题,2010年准备再次对历年结转进行清理。加强对支出进度的监管,2008年起建立了部门支出进度每月分析、通报制度,对支出进度慢的单位进行通报,督促部门按序时进度支出,2008年一般预算执行率比上年提高了5个百分点。2010年启动了项目绩效考评试点工作,2011年准备对每个部门选择一个专项(资金不低于部门总量的10%)开展绩效考评。

   4、改进方式、方法,积极推进实质性审查。一是努力尝试新的监督模式。审查中注意以点带面,突出重点,开展部门预算全程跟踪试点。对预算审查中重点抽查的部门,在预算批复、预算执行、决算中同步跟踪监督,并在决算审查中要求审计部门进行决算审签,初步实现了对部门“预算→批复→执行→决算”的全程监督。二是改进监督方式,努力做深、做细。改变过去单纯听汇报的模式,采取先查阅部门资料、后听取汇报的方式,加强前期调研。如审查过程中,事先组织专家查阅部门的会计凭证、预算报表、预算编制文件等原始资料,请部门财务负责人到现场答复专家的提问。在掌握第一手资料的基础上,再听取部门汇报、出具意见,做到“言之有理,言之有据”。审查中还注意发挥专家的作用,专家充分发表意见,部门进行答复和说明,最后由财经委汇总审查意见反馈财政和相关部门。一方面调动了专家的积极性,另一方面也引起部门的重视,促进了整改,使审查取得事半功倍的效果。三是建立与政府及部门的对接机制。每次常委会对财政、审计报告进行审议后,都召开决议、审议意见的对接会,将初审情况和审议意见与政府分管领导及相关部门进行沟通、对接,充分交换意见,不仅提高了审议意见的质量和可行性,也有效地促进了审议意见、决议的落实,避免监督走过场。2009年常委会还对决算、同级审报告进行了评议,取得了良好的效果。

   三、加强预算审查监督的意见、建议

   1、深化监督的内容,提升监督的层次。要加强对专项资金、转移支付资金、重点建设项目资金、债务、国有资本经营收益等薄弱环节的监督,使监督工作不留死角。要严把预算执行关,加强对预算执行的日常监督,及时纠正预算执行中存在的问题。要立足提高资金使用效益,由合法性审查为主,向合法性、合理性、效益性审查并重转变,稳定推进预算绩效考评和效益审计,促进供给型财政向效益型财政转变。要积极适应财政体制改革新要求,实时调整监督的重点和方向,服务改革发展大局,在更高层次上发挥预算审查监督的作用。

   2、创新监督方式、方法,进一步增强监督的实效。要充分运用询问、质询、特别调查等监督手段,加强人大监督的刚性。采用“整体审查”和“专项审查”相结合的方式,人代会除了对总预算、部门预算草案进行集中审查外,重点选择几个部门的预算提交大会专题审议。常委会在审查决算、预算执行情况中,也可以选择专项进行专题询问,使人大对预算的监督更具实质性。充分借鉴外地经验,探索建立预算审查听证制度,扩大预算的公众参与度,保障预算最大化地反映民意、集中民智;积极推进预算信息公开工作,试行预算执行结果、审计报告的公告公示,充分发挥舆论监督的作用。建立健全人大与财政、审计部门的信息交换制度和资料报备制度,建立预算执行网络监督信息系统,人大财经委要与财政部门联网,对预算执行实行在线监督,提高监督的时效性。

   3、加强监督力量、优化结构,提高监督的质量和水平。一是提高大会期间代表的审议质量。选配一定比例掌握财经专业知识的人员担任代表,优化代表结构;加强代表的预算审查知识培训,使代表掌握预算审查的必备知识。代表大会召开前,要提早将审查资料报送代表,大会期间尽可能延长代表的审议时间,让代表看懂预算、审准预算。二是充实常委会的监督力量,加强闭会期间的监督。强化人大常委会组成人员、相关委员会人员的专业知识培训,提高审查监督的能力。充实和加强财经委的力量,设立预算监督专门机构,配备熟悉审查监督业务的人员,组建一支专业的审查监督队伍,把好预算的初审关和执行关。三是充分借助外力。积极发挥预算审查专家库的“智囊团”作用,多形式、多渠道组织专家参与日常的预算审查监督工作,为监督工作提供高层次的咨询、参谋,提高审查监督的含金量。加强同审计部门的配合,充分利用审计结果和审计手段,通过委托审计、联合调查等方式,发挥监督的合力。

   4、加快部门预算改革步伐,提高预算编制的科学性和准确性。部门预算改革是当前财政体制改革的重点,也是预算审查监督的源头。要完善部门预算编制工作,严格实行综合预算,部门的所有收支包括预算外资金、上级补助、历年结余等都要纳入部门预算,加大财政资金的统筹使用力度。要细化预算内容,预算科目要尽可能细化到项和目,增强预算的可执行性;加快项目库建设,建立科学合理的预算项目生成机制,强化项目的前期论证、评审和遴选工作,把项目支出预算编实、编准,避免执行中的频繁变动。

   5、完善相关法律和制度,为预算审查监督保驾护航。建议全国人大要尽快修订预算法,对一些界定不清的条款要进一步予以明确,对不够完整的条款要尽快补充完善,对不合时宜的条款要予以修订,增强法律对预算行为的约束力,为人大预算审查监督提供强有力的法律依据。要积极适应当前部门预算改革步伐和预算科目的调整变动,在预算法规定的框架下,修改、完善教育法、农业法、科技法等有关专门法,确保各项法律之间有机衔接,增强法律的可操作性。

 



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