【摘要】2016年是县乡人大换届选举工作不寻常的一年：中央下发了18号文件，福建省委下发了23号文件，两份文件出台了许多新的精神；2015年新修正的选举法增加了代表资格审查的具体内容；省人大常委会对县乡人大直接选举实施细则和乡镇人大主席团暂行规定作了修改……这些情况让县乡人大换届选举工作面临着新情况、新问题。为此，我们必须未雨绸缪，防患于未然。本文重点围绕新形势下县级人大代表换届选举这个课题，寻根问源，针对问题，提出创新机制、把好代表入口关的建议，为今年县乡人大换届选举工作的顺利进行提供参考。

　　【关键词】县级代表 换届选举 创新工作

引  言

　　根据宪法与相关法律规定，自2016年起，全国县乡两级人大将进行新一轮换届选举工作。在今年县乡两级人大换届选举工作中，要直接选举产生县乡两级人大代表，召开县乡两级人大会议，再由他们分别产生县级行政机关、审判机关、检察机关和乡级行政机关。在县级直接选举的基础上，再通过人民代表大会逐级间接选举产生市级、省级和全国人大代表。在县乡两级人大新一轮换届选举工作中，其中人大代表选举是基础、是重点、是关键，因为它与其他环节相比，参与人数多，时间跨度大，程序较复杂；而在县乡两级人大代表选举工作中，县级人大代表选举相对来说又是重点、是关键，因为名额少竞争强、层次高影响大，群众更加关注。所以，本文以县级人大代表换届选举工作为重点，对今年县乡人大换届选举工作作些探讨。

　　今年2月以来，笔者随省、市人大调研了福清市、永泰县等10多个乡镇，发现今年县乡人大换届选举工作又面临着许多新情况、新问题。结合自己30多年来县乡人大换届选举工作的实践体会，现就如何贯彻落实好中央和省委文件精神，寻根问源，针对问题，提出创新机制、把好代表入口关的建议，为今年县乡人大换届选举工作的顺利进行提供参考。

　　一、求索：寻根问源，发展完善与时俱进

　　县乡人大换届选举是人民当家作主的具体体现。选举人大代表的过程，就是广大人民群众把属于自己的国家权力委托给自己信任的人的过程，是人民行使国家权力、当家作主的重要标志和具体体现。我们党对于人民民主的探索，从中央苏区时期建立的中华苏维埃，到抗战时期的参议会，到解放战争时期的各界人民代表会议，再到建国初期的政协会议，都在不断完善发展。根据中国的具体国情，最终形成了既不同于西方三权分立的政治制度，也不同于前苏联政体的人民代表大会制度。

　　新中国成立后，我国的选举制度经历了一个不断完善的发展过程。1953年诞生了选举法，开启了我国人民民主选举制度的新时代。随后在全国范围内开展了中国历史上第一次规模空前的普选。1979年，我国对选举法进行了一次全新的修正，开展了全国范围的县级人大代表直接选举工作。根据这一法律,此后的选举工作普遍采取差额选举等民主选举方式,受到广大人民群众热烈拥护。此后在1982年、1986年、1995年、2004年、2010年和2015年又进行了六次修改。修改的重点为：1982年改变了介绍代表候选人的方式。1986年简化选民登记手续，缩小了直接选举的差额幅度。1995年统一了城乡代表与人口数的比例，简化了直接选举的程序。2004年，为防止“暗箱操作”，在直接选举中规定候选人要与选民见面，回答选民问题。2010年将城乡人口的选举比例调整为1:1，反映出我国城乡经济社会的发展变迁,成为我国推进社会主义民主政治的生动写照。2015年增加了代表资格审查的具体内容，从严把好代表入口关。经过多次修改，逐步形成一套适合我国国情、具有鲜明中国特色的选举制度。与此同时，各级人大已经历了十几届选举，积累了丰富的经验，社会主义民主政治建设和法制建设取得了巨大成就。 

　　选举法中有关县级人大代表换届选举工作重点修改内容汇总表

    人大代表选举分为直接选举和间接选举。县乡人大代表是通过选民直接选举产生的，它与市级以上代表选举和村委会选举不同，有着自身的特点，在制度设计方面存在一些明显的区别。如选民登记，市级以上代表选举不需要选民登记，县乡人大代表选举选民登记是按选区进行的，而村委会选举选民登记是按村进行,不存在划分选区的问题。还有侯选人产生也不一样。市级以上代表候选人由代表十人以上联名和主席团提出，在县乡人大代表选举中，代表候选人由各选区选民或各政党、各人民团体提名推荐。而在村级换届选举中，村委会主任、副主任、委员侯选人，分别由村民选举委员会召集本村过半数的选民以无记名投票方式提名，或者以村民小组为单位召集本组过半数的选民以无记名投票方式提名，以得票多少确定，也就是以“海选”方式确定侯选人。还有选民资格确认、选举资格申诉、选举机构、委托投票罢免等也都存在明显区别。

　　 在我国的选举制度不断完善的发展过程中，也出现了不少严重破坏选举的案件：1997年新疆翔鹤同志选编的《选举工作中违法案例》具有一定的典型意义；在2011年至2012年县乡人大换届工作中，某省90个县（市区）、943个乡镇进行了县乡人大代表换届选举中，就有57起破坏选举的行为……对人大代表选举工作进行反思,以期引起应有的重视和警惕,严格把好代表选举工作“关”。对破坏基层人大代表选举的行为,要把预防和查处放在同等重要的位置,认真落实对破坏选举行为的防控措施。

　　 回顾和了解县乡人大代表的选举历程和特点，一方面有助于我们进一步增强对人大制度的优越性的自信，正如2014年9月5日，中共中央总书记习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上所说的：“在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会一百多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”另一方面，也有助于我们认识到，选举法修改的过程，是不断完善健全、更加体现公平公正的过程。特别是2015年选举法的修改，加强了对当选代表是否符合宪法、法律规定的代表基本条件的审查。为此，新形势下我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，深刻认识人大代表选举的意义和特点、法律修改的完善与发展，认真把关代表“入口关”，与时俱进地做好今年县乡人大换届选举工作。　　

    二、求解：正视问题，积极主动提早布局

　　笔者在今年调研工作中，听到一些县（市）区人代委主任和部分乡镇人大主席反眏，今年县乡人大换届选举工作中，有存在以下新情况、新问题：

　　（一）选举组织工作难度加大。主要表现：一是准确进行选民登记的难度加大。随着流动人口增多、旧城改造加快等原因，人户分离、“空挂户”等现象加剧。如永泰县的选民约有22万，但常年外出务工经商的选民约有15万，超过一半以上。这么多的流动人员，要保证选民不重登、漏登、错登的难度很大。在民主权利与现实的经济利益面前，许多选民宁可放弃民主权利而不愿回来参选。又如永泰县的3家纺织企业，约有3000多名工人来自外省，常年都在永泰县上班，这些职工要取得原户口所在地选民关系转移证明十分困难，所以他们大多会选择弃选。二是随着民主法制意识和主人翁意识的普遍增强，选民联名提出代表候选人越来越多，一些地方召集选民预选投票的选区会增多，难度会增大。在上一届2011年县级人大代表选举中，永泰县就有2个选区预选投票。三是群众有厌选情绪，认为选代表无所谓，选谁都一样，参不参加选举与自己没有利害关系，因而对代表选举工作持冷漠或无所谓的态度。在福清市的某个乡镇，笔者随机询问15名选民，其中认为应该积极参加的只有3名，其他12名无所谓甚至反感。四是基层干部有畏难情绪，选举工作法律规定严、要求标准高，而在实际工作中，选民难发动，选举经费少，合并选区协调难，因而对代表选举工作有畏难情绪。如永泰县上一届264个村居，110个选区，其中两个村居以上合并的选区就有85个，给选举工作带来不少困难。

　　（二）代表整体素质难以保证。主要表现在：一是代表文化和年龄不理想。目前，农村相对有文化、有开拓创新精神的青壮年绝大多数已外出务工经商，只有老人留守农村，他们既是农业生产的主力军，又是参与换届选举的选举人和被选举人。笔者最近调研了永泰县的3个乡镇13个行政村，常住选民中60岁以上约占83%。而这些老人的文化素质、思想观念、履职能力均不及外出务工经商的青壮年选民，客观上造成了代表素质整体不高。在永泰县上一届县代表中，初中文化以下占22%，50岁以上约占60%。今年换届可能更不理想。二是对代表结构的规定可能影响代表素质。法律法规和政策对代表结构有一定的要求，这对保证代表的广泛性具有重要意义。但是，由于强调代表结构和方方面面的比例，在某些选区就会产生只能选举女性、非党、少数民族等的现象，客观上造成履职能力强、群众拥护的选民当不上代表。三是有的地方仍然存在宗族势力和黑恶势力，候选人用金钱拉选票，让个别素质较差的选民当上了代表，这也直接影响了代表素质。

　　（三）违法违规选举现象难以避免。近年来，随着群众生活水平的提高、民主参与意识的增强、征地拆迁难度的加大，出现了争当县人大代表比村居干部更激烈的现象。在上一届2011年县级人大代表选举工作中，永泰县主要发生以下违法选举现象：个别“城中村”外来选民不给予登记，随意剥夺选民的选举权和被选举权；选民接受的委托投票超过三人；采取拉帮结派、许愿承诺、暗地贿选、宗派家族势力等不正当手段干扰正常选举；一些乡镇为了地方利益把人大代表作为荣誉性来安排，也有一些企业负责人隐瞒身份，造成一些企业主以工人、农民或者是科技人员身份获得了代表的提名，使得那些真正来自基层的、符合条件的人选无法提名，代表结构失衡；有的把偷税漏税、假冒商标、贪污受贿的企业主或村居干部提名为人大代表，届中又因严重违法违纪被终止了代表职务。在推荐候选人时，有的选区没有充分征求选民意愿，出现“上级定名单，下级划圈圈”…… 这些违法违规选举现象今年还是难以避免。据了解，这种现象在我省带有一定的普遍性。

　　（四）选举工作领导力量遇到新难题。县乡选举委员会的领导一般为党委和人大领导，但他们大多数为代表候选人。在上一届换届选举时，永泰县、乡党政人大主要领导在确定为代表候选人时有146名辞去选举委员会职务，约占全县选委会成员的一半人数，其中县、乡选委会主任大多辞职，造成换届选举工作在最紧张阶段难以得到有效协调，调动相关部门的资源和人力只能以县委、县人大常委会的名义，这给换届选举工作带来许多不便、矛盾和难度。还有乡镇人大领导变动频繁，新任领导不熟悉换届选举工作业务，也增加选举工作的难度。据笔者不完全统计，近五年来福州市县级人事代表委主任、乡镇人大主席、街道工委主任经过多次调整，超过七成以上未参加过县乡人大换届选举工作。就永泰县来说，全县21个乡镇人大主席，仅今年就调整了80%，新上任的人大主席许多是机关干部调下去的，没有经历过县乡人大换届选举工作。这些新情况，都将直接影响今年县乡人大代表换届选举工作的顺利开展。

　　（五）中央、省委文件和新选举法提出新的要求。2015年，中央中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作的建设的若干意见》，之后，中共福建省委也转发了《中共福建省人大常委会党组关于贯彻落实中发（2015）18号文件的实施意见》。在两份文件中，对县级人大代表选举工作有许多新提法和新要求。如推荐履职优秀的代表参加连选；县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会；党委组织部门承担代表候选人考察、审查工作责任等。这些新提法和新要求，在今年县级人大代表选举中也面临着新的操作难题。如推荐履职优秀的代表参加连选，那么推荐的依据是什么？县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会，那么具有法制、财政专业知识的代表资源如何早期寻找？从那些群体中推荐代表才更有利于今后的人大监督？党委组织部门承担代表候选人考察、审查工作责任，如何与人大换届选举机构进行工作衔接？还有2015年新选举规定：“公民参加各级人民代表大会代表的选举，不得直接或者间接接受境外机构、组织、个人提供的与选举有关的任何形式的资助。违反前款规定的，不列入代表候选人名单；已经列入代表候选人名单的，从名单中除名；已经当选的，其当选无效。”那么这些证据如何收集？此外，2015年新选举还规定：“代表资格审查委员会依法对当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件，选举是否符合法律规定的程序，以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查，提出代表当选是否有效的意见，向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团报告。”这说明代表资格审查已经不仅仅是程序性的审查了。这些新规定都是今年县级人大代表选举工作遇到的新情况新问题。

　　（六）法律规定不明确或难以做到。如《福建省县乡两级人民代表大会代表直接选举实施细则》第十条规定：“县、乡两级选举委员会应分别设立办公室，负责选举的具体事务。县级人民代表大会代表换届选举时，乡、民族乡、镇、街道办事处、企业事业单位可设立选举办事处，受县级选举委员会的领导，组织所辖选区的代表选举工作。”但没有规定具体的职责。现实工作中往往因时间紧急、任务繁重，选举办公室或办事处部分行使了由县、乡两级选举委员会行使的“确定正式代表候选人名单”等职责，超越了法律规定的职权。还有规定：“接受推荐的代表候选人应参加该选区的选举活动”，但据笔者对部分县（市）区调查情况来看，寄选的县级主要领导几乎都无法做到。

　　（七）选举经费比较紧缺。换届选举工作从宣传发动、骨干培训、选民登记、候选人推荐、投票选举等过程中，需要召开许多会议，涉及人员较多，因而经费开支也较大。笔者在上一届2011年县级人大代表选举中，调查了福州市部分乡镇和村居，每个乡镇一级用于县乡代表选举的经费约6万，每个村居一级的约为5000元，乡村两级总开支为8-15万元。大的乡镇，乡村两级总开支可能达20多万元。而上级下拔选举经费普遍较少，大部分县（市）区按每个人口0.5元至1元下拨，如永泰县全县才下拔18万元，不足部分只能由乡村负担。目前，乡村干部仍然强烈反映今年选举经费缺口可能更大，难以保障选举工作的正常进行。

   　　2011年永泰县县级人大代表换届选举工作存在主要问题汇总表　

    存在以上问题有主客观的原因。客观上在于社会经济形势的变化，引起参与人、组织者的变动和思想的变化，增加了选举工作的难度。主观上在于选举实践、制度等还存在不完善的地方。为此，我们要敢于正视问题，直面矛盾，以高度的责任感和使命感，多到矛盾突出的基层去，多到困难较多的一线去，多到难点焦点问题聚集的地方去，积极主动地解决问题，化解不和谐因素，保障人民当家作主的权利，确保今年县乡人大换届选举工作顺利开展。

     三、求实：创新机制，周密安排稳步推进

　　县乡人大换届选举工作涉及面广，参与选民多，时间紧、任务重、要求高，面临着诸多新情况和新问题。为此，各级党委、人大常委会应当把今年县乡人大换届选举工作摆上重要议事日程，高度重视，加强领导，精心组织,周密安排,确保县乡人大换届选举工作顺利进行。在此基础上，针对以上存在的问题，笔者提出以下工作创新。

　　 一要创新宣传平台，加强换届选举的舆论引导。与传统的宣传形式相比，随时关注微信已经成为很多人的一种生活习惯。同时微信传播速度快和便捷性，更能引起选民的广泛传播和欢迎。建议设立省级或市级的县乡人大换届选举公众号微信平台，让其成为选民自我学习、表达意愿、反映问题、扩大公民有序政治参与的重要途径和平台，深化丰富换届选举的宣传内容，营造良好的换届选举氛围，牢牢把握县乡人大换届选举宣传工作的主动权和主导权，让更多的选民积极参与今年的县乡人大换届选举工作中去。当然，我们不能因为新的传媒发展而忽视和削弱传统宣传形式的作用。通过创新宣传机制，广泛发动群众，激发选民的政治热情，明确自己在选举中的权利和义务，知道选举的程序、步骤和要求，积极参与选举活动。通过整合各方面力量，形成大宣传格局，进一步加强对县乡人大换届选举工作宣传和舆论引导工作的组织领导，把握正确的导向。

　　 二要创新调研方式，提早谋划换届选举工作。各级人大常委会要上下联动，深入基层，坚持以问题为导向，采取座谈交流、入户走访、问卷调查、拉家常交朋友等方式听取县乡人大换届选举的意见和建议。要针对调研中发现的突出问题和典型案例，进一步延伸调研，“解剖麻雀”，举一返三，以获得县乡人大换届选举的第一手材料。要针对存在的问题和选民的意见、建议，认真梳理分类、汇总归纳，形成书面材料向各级党委汇报，以便提早谋划，及时作出部署。要重点围绕流动人口分布、选区划分、选民登记、代表资源尤其是如何保证妇女、非党、法制和财政专业知识人员以及连任代表比例的实现等问题进行调查摸底，提早发现可能遇到的新情况、新问题，做到心中有数，切实增强换届选举工作的预见性。要认真总结以往换届选举工作中的好经验、好做法，为下一步制定好操作性强、切实可行的工作方案，为确保今年县乡人大换届工作任务圆满完成奠定坚实基础。

　　 三要创新培训形式，增强培训实效。县级人大常委会人事代表委主任、乡镇人大主席、街道工委主任在今年换届选举工作中将要担任重要的角色，换届选举工作法律性、政策性、程序性强，及时对他们培训十分必要。由于他们大多数人对县乡人大换届选举工作没有亲身经历过，如果仅仅以会议等常规性培训方式，可能收效甚微。建议在以会代训、课堂讲授的基础上，将一个县（市）区受训人员集中到一个选区，针对各阶段工作进行实地模拟、深入细致的全程培训，使他们尽快熟悉换届选举工作的任务、程序和内容。实地现场培训结束后再进行问题解答、互动辩论、书面考试等培训方式，让受训人员“身心感受”，消化培训内容，加深感性认识，增强培训实效。同时，县级可将参与今年换届选举的骨干人员组建一个“换届选举微信群”平台，由省市业务部门领导、县级换届选举经验丰富的人员在群中解惑答疑。此外，建议省人大对《省实施细则》应早作修改，对县乡人大换届选举工作手册和数据库软件等要早编排、早下发，以便基层人大组织选举骨干早学习、早安排培训。

　　 四要创新选民登记，确保不错登、不漏登、不重登。村、社区干部可以采取“网格化”分片包干的形式，通过LED电子屏幕、悬挂宣传横幅、网络媒体、发放《致广大选民一封信》、微信转发、举办选民登记说明会等形式全面宣传换届选举工作，动员辖区群众主动登记，行使自己的民主权利。针对村、社区干部熟悉企业和村居民的特点，采取对辖区村民小组、企事业单位、楼院居民、大厦进行分片包干的模式，让选民能够及时、准确、就近登记，确保不错登、不漏登、不重登。针对老人、残疾人较多的情况，也可以到选民家中上门登记。针对人户分离、外来务工人员较多的情况，在登记过程中可采取电话预约登记、主动上门登记等形式，确保选民登记的准确性。要重点掌握外出选民的去向，并与其所在地选举委员会取得联系。对那些不方便在户籍所在地登记的选民允许其在现工作地或居住地登记。对服刑人员、精神病患者等要一一进行确认，避免错登、漏登和重登。

　　 五要创新提名审查，确保人大代表的结构合理和先进性。今年代表候选人的提名推荐条件，要特别注意是否符合宪法、法律规定的代表基本条件，这是2015年新修改选举法的关键词。对于提名连任的代表侯选人，要考察其在上一届内是否认真履行好代表职务，并将代表履职情况作为提名连任的依据。而县级人大要设立法制、财政经济等专门委员会，需要具有法制、财政专业知识的代表，建议从审计和律师中介机构、退休人员、专业教师中寻找代表资源，以强化监督实效。要加强与党委部门的沟通协调和工作衔接，坚持党委组织部门承担代表候选人考察、审查工作责任的原则，强化对代表提名的从严审定，包括真实身份、政治倾向、廉洁自律、任职条件等，保证代表的结构符合要求，确保人大代表的质量和先进性。代表候选人除发布公告外，还要采用其他方式，如通过手机微信、短信、书面印发每位选民等，将代表候选人的相关情况向选民进行公示，让每个选民都能全面了解候选人情况。建议成立由人大、纪检监察、公检法、税务等部门组成的把关小组对重点对象进行集中或个别约谈，切实保证人大代表推选工作始终按照中央和省委、市委的要求和新选举法的规定而健康有序的进行。这样做，也对人大代表人选起到了教育和警示作用，增强他们时刻注意提高自身的政治素质和保持良好的道德品行的自觉性。

　　 六要创新工作思路，狠抓工作落实。县乡人大换届选举工作是一项群众性工作，一定要走群众路线，问需于民、问计于民、问效于民；要求真务实，少讲空话、多干实事、统筹兼顾。制定工作方案要具有很强的针对性、实践性和可操作性，明确目标要求，完善思路举措，聚力实效落实。对矛盾较多、情况较为复杂的选区，要注重解决一些实际问题，帮助其化解矛盾，做好疏导工作，在破解难题上抓好落实。对选举工作力量比较薄弱的选区，要加派得力干部下到选区，帮助做好各个环节的工作。

   七要创新预警机制，避免违法违规选举现象发生。要把惩治违法违规选举的措施宣传到位，加大对不正当选举的震慑力，立足于防范，营造风清气正的良好氛围。要监督问责，严肃换届选举工作纪律，坚决杜绝换届选举过程中以贿赂、欺骗等手段妨碍选举、破坏选举工作的违法行为发生。要加强对换届工作全过程的监督、特别是要进一步拓宽民主监督渠道，注重发挥法律监督、媒体监督、群众监督和组织监督的作用，真正把选举工作置于有效的监督之下。要设立专线举报电话，及时掌握选举动态，发现有破坏选举的行为或者收到对破坏选举行为的举报，应当及时依法调查处理；需要追究法律责任的，及时移送有关机关予以处理。要探索建立代表候选人的谈心、告诫或诚信公约等制度，及时掌握候选人的思想动态和真实情况。要注意区别故意违法行为和过失违法行为，不要混淆选举中的工作失误、思想认识问题与违法行为的界限，以维护宪法和法律的权威，保证换届选举工作健康顺利进行。

2016年调研中收集的主要建议汇总表

　　　　结  语

　　 2016年县乡人大换届选举工作是广大人民群众政治生活和基层政权建设的一件大事，是社会主义民主政治建设的一次重要实践。做好今年县乡人大换届选举工作，对于坚持和完善人民代表大会制度，推进“十三五”规划宏伟目标的实现，具有十分重要的意义。

　　 2015年选举法修改最重要的目标，就是要加强人大代表的选举工作，把好代表入口关。所以对于代表资格审查委员的职责范围，选举法做了进一步补充和完善。为此，今年县乡人大换届选举工作，一定要围绕中央、省市委文件精神，加强党的领导，充分发扬民主，严格依法办事，在把好代表入口关上下功夫。在整个换届选举工作中，应当充分体现机会公平、程序公正、过程公开，坚持从实际出发，积极探索，正视问题，大胆创新。选举工作的各个环节要努力做到科学、民主、合理并充满活力。只有这样，才能稳步推进今年县乡人大换届选举工作，使人大代表更好地完成宪法与法律赋予的权利和义务，从而更好地体现我国地方人民代表大会制度的优越性。

　　参考文献：

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