引言

　　从2010 年全国人大常委会开展专题询问后，地方人大常委会纷纷响应，专题询问普遍运用，可谓是忽如一夜春风来，千树万树梨花开。然而“专题询问”并不是法律明文规定的监督形式，现有法律仅有《组织法》、《监督法》、《代表法》、《立法法》、《预算法》等有涉及到“询问”，也只作简单表述，操作性不强，各法律之间规定的询问主体、对象不尽相同。专题询问只是询问的一种衍生形式，现行法律同样没有保障其适用的程序，因此几年来专题询问虽然倍受关注，各地作了不少有益的尝试，但成效不一。2015年4月，全国人大常委会办公厅针对全国人大常委会开展的专题询问出台了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，为专题询问提供了一定的理论支持，同时也为地方各级人大常委会的专题询问工作提供借鉴。但由于《意见》不是法律，对于地方人大常委会而言，如何规范适用专题询问，加强专题询问的执行力，进而推进专题询问的常态化发展，仍然是一个重要课题。笔者拟从马尾区人大常委会开展的4次专题询问会出发，思考完善专题询问相关制度的法律路径。

　　一、马尾区人大常委会4次专题询问会的概况

　　（一）作法

　　1、精选专题。围绕全区事关经济社会发展全局、社会关切的热点难点，选择存在问题多、事关群众切身利益、群众高度关注的问题确定为专题询问的议题，列入年度监督计划。2013年开始，区人大常委会开展了4次专题询问会，分别关注政府为民办实事项目、关注安置房建设、关注饮用水安全等专题。

　　2、深入调研。由专题相关的工委作出专题询问方案，安排三个月左右的时间，组织委员、代表围绕询问主题，采取听取汇报、查阅资料、实地察看、座谈、暗访等调研方式，深入基层、深入群众，有针对性地开展调查研究，切实掌握相关专题存在的问题，掌握详实的第一手材料，以深入细致的调研保障专题询问的成功举行。

　　3、确定问题。由牵头的工委汇总参加调研的委员或代表提出的问题，并向社会公众征集问题，草拟初步询问提纲；再组织常委会委员、部分人大代表进行讨论，由主任会议确定专题询问的问题；后将问题分别交由安排询问的委员，作好会前的沟通交流，确保问出深度，答出水平，达到实际解决问题和推动发展的目的。

　　4、满意度测评。专题询问会委员、代表参加询问后，对于被询问对象回答是否满意，工作开展状况是否满意，经过直观感受后作出评判，以问卷方式进行满意度测评，消除了举手表决得罪人的顾虑，真实地表达意愿，从而保障常委会组成人员的询问权，体现人大监督的权威。

　　5、审议意见。在专题询问结束后，区人大常委会针对专题询问、调研中发现问题，向相关单位提出审议意见，敦促部门关注薄弱环节，找出症结所在，有针对性地解决问题，使专题询问不止于“问”。

　　6、跟踪落实。审议意见列明部门要在指定的适当时限内向常委会书面反馈整改落实情况，常委会组成人员和相关委跟踪问效，避免审议意见被束之高阁，确保专题询问以“问”促“改”，注重询问成果的转化和运用。

　　（二）存在问题

　　1、运用不多。①次数少。区人大常委会四年来开展专题询问仅四次，专题询问被作为监督工作中的大事，常委会全员参与，每次询问都经过仔细研究、周密组织。由于专题询问的开展需要一个完整的时间，不容易安排，却又很容易被其他工作所影响。因此每一次专题询问后因取得一定效果而感到欣慰，同时也常常筋疲力尽，通常一年只开展一次，甚至不安排，专题询问的这种组织方法费时费力，不利于常态化适用。②范围窄。相关法律规定议案、一府两院的专项报告及预决算报告审议均可适用，但现有的专题询问实践对于法定可以询问的事项从未适用过，专题询问是另定专题进行询问，所针对的对象都是集中在政府的几个与民生相关联的职能部门。

　　2、效果不明显。由于法律上没有程序规范，专题询问举办的效果常因牵头筹办的委不同而不同，而会后办理则主要靠部门办事人员的责任心和法律自觉。专题询问作出的审议意见送达给政府后，政府部门在规定时间内没有答复审议意见，或对实质的内容没有办理到位时，没有可以适用的强制措施，这种刚性不够的监督形式难以实现监督办理的实际效果，常常是对解决问题有所促进，却没有最终解决，专题询问的优势未能充分发挥。

　　3、表演成分存在。在确定询问问题的过程中，不断与相关部门沟通，要询问的问题常常会和盘托出给相关部门，有些部门原来没有关注或没有认真对待的事情，由于提前准备好相关资料，准备好答案，在回答询问时用答案对题目，也能作到对答如流。虽然追问问题没有事先告知，使会场上有了一定针锋相对的感觉，却不是真正意义的专题询问，整个过程仍然存在 “秀”的成分，当然“秀”的过程本身对部门的工作也是有所触动。但长此以往会使专题询问流于形式，影响实际效果。关注形式到关注实质是一个渐变的过程，需要一定的时间，经过一定的摸索，不断实践总结经验，专题询问效果才能最终实现。

　　二、关于完善专题询问制度的思考

　　（一）现行法律框架下的专题询问

　　1、专题询问不是独立的监督方式。《组织法》规定代表大会上审议议案时，代表可以提出询问；《监督法》则规定各级人民代表大会常务委员会会议审议案和有关报告时，一府两院应当回答询问；《预算法》人民代表大会代表或者常务委员会组成人员就预决算中的有关问题，提出询问；《代表法》规定，人大代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。从上述法律条文上可以看出，询问是在审议时提出，不是一种独立的监督方式，专题询问作为询问的一种创新方式，是询问方式的深化，也不是独立的，它是监督方式的一种议事手段，应同审议专项工作报告等相结合适用，而不能为开展专题询问而另外创设专题。但实践中，我区人大常委会开展的专题询问与其他地方开展专题询问的做法相似，都是把专题询问独立于审议专项工作报告或议案之外，常委会组成人员在事先确定专题询问的议题后进行调研、确定问题、询问、督办落实。在这种情形下开展专题询问，违背了法律规定，弱化了适用范围，反而不利于专题询问的常态化发展。

　　2、专题询问不是集体行使的权力。法律规定常委会组成人员或是代表在常委会上或代表大会上，在审议议案或有关报告时，提出询问。这是个人享有的询问权，常委会委员享有常委会上或代表大会的询问权、代表可以在代表大会上亲自问以实现自己的询问权，也可以在常委会将自己的问题转交常委会组成人员提问的形式来实现自己的询问权，作为常委会会议其中一个环节的专题询问，也不是集体权，需要充分发挥常委会组成人员或代表的主观能动性，行使好宪法和法律赋予的权力，从而达到专题询问有效提问的目的。但是各地关于专题询问的尝试通常是全部问题都事先列好，经由主任会议确定后才能提问，这是集体行权的表现，之后题目再分发给人大常委会组成人员提问，此时提问者只是集体行权结果的执行者，而不是个人在行使权力。

　　（二）完善专题询问制度的思考

　　1、完善专题询问与专项报告、执法检查等相结合的制度。地方人大关于专题询问的实践通常不是在审议专项报告或预决算报告时依法进行，而是独立开展，往往是审议专项工作报告时不进行询问，而选取专题进行询问时不是为审议专项工作报告，却是为责问政府工作是否作到位。这种作法与质询的作用相混淆，概念不清。常委会组织的视察和专题询问只有与听取和审议专项工作报告有机结合起来，人大监督才能形成工作合力，常委会组成人员通过询问充分了解“一府两院”关于该专项工作的实际情况、存在的问题和主要原因，有助于常委会在审议该专项工作报告时，更有针对性地提出批评和改进的建议措施，提高审议质量。专题询问不是为询问而专门选择专题，而是与日常审议的各项工作报告、执法检查报告等相结合，才能推进专题询问的常态化发展。

　　2、确立专项报告的公开选择制度。这里所指的专项报告不是为专题询问而专门确定的专题，专题询问在专项报告的审议加以应用，才能保证常态化适用，因此专项报告选择尤为重要。常委会各个委要广泛听取和综合分析来自各个途径的意见，可以是常委会在执法检查中发现的突出问题、代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题、常委会组成人员提出的比较集中的问题、专门（工作）委员会在调查研究中发现的突出问题、人民来信来访集中反映的问题、通过媒体调查收集的人民群众普遍关注的问题等多种渠道收集来的问题收集汇总后，综合分析，提出年度专项报告议题的初步方案。先向公众征集意见后，再选出向常委会提出专项工作审议的议题建议。议题建议提出后，经过沟通协调、综合平衡，提出下一年度专项工作审议的计划草案报请审议。在专项报告年度计划确定后，从中选择其中若干个议题，结合开展专题询问，而不必再为专题询问另行选择。

　　3、切实保障常委会组成人员、代表的询问权利。由于专题询问刚刚起步，往往询问者提问时是用事先经过层层把关确定下来的提纲照本宣科。在专题询问开展的初期，为了确保询问能围绕主题，问题严谨，这种作法是可取的，但长期把询问权作为集体权，势必要影响常委会组成人员和代表的自主询问权利，也不利他们全身心地了解研究相关情况。应该在组织方式和工作机制上充分保障常委会组成人员的专题询问权利，通过培训提高委员和代表相关专业素质，才能使常委会组成人员或代表可以不受事先确定的问题约束，自主地对相关部门负责人进行询问，做到“无询问不表决”。同时在执法检查、工作评议等过程中都可进行询问。常委会组成人员询问权得到保障，必定会为审议报告而努力获知信息、了解情况，做好准备，更能促进审议的质量。

　　4、灵活运用专题询问形式。《监督法》、《意见》把专题询问规定在常委会会议上进行，但《代表法》《组织法》，《立法法》也规定了在代表大会上、代表团会议上，代表可以询问。因此专题询问不应只拘泥于在常委会上进行，可以尝试在大会中、大会期间，或者不在常委会或代表大会上进行。如在大会审议财政决算预算专题期间，举行专题询问，让代表近距离得到理性的认识，专题询问实践中有类似的操作先例，值得推广。代表大会是最高的监督机构，在代表大会进行专题询问，有利于强化代表大会监督能量、强化人大监督力度。对于单独听取专项报告而进行的专题询问，针对性更强，组织更加便捷。

　　5、完善会前调研机制。结合专项工作报告进行专题询问，按照关于专项工作报告法律明文规定的调研要求进行调研。邀请代表参加，可有选择地邀请代表中对被调研的工作比较了解的专家、学者作为调研的人员，政府相关职能部门派人协助调查，提供有关数据和资料。没有调查就没有发言权，坚持深入实际、贴近基层、贴近群众，才能确保多层次、多角度了解相关问题。

　　6、完善会后公开督办机制。专项报告审议意见的监督办理，不仅要依靠人大常委会，还要让社会公众共同监督，通过新闻媒体对审议意见进行公示，加大宣传力度，让百姓知晓人大的专项报告审议意见与他们的权力息息相关。“一府两院”要在规定的时间就办理情况进行答复，常委会可组织对办理情况的报告进行表决。对于没有办理到位的，还可结合特定问题调查、质询、撤职等监督手段进行，使专题询问更具刚性。

　　结语

　　专题询问因其没有法律规定、独立性不强、保障不足，决定了专题询问的柔性特征。完善专题询问制度要从自身特点出发，不能一味地为创新而创新，在法律框架下理性思考相关机制的完善，与其他监督方式相结合，充分发挥优势，不断推进专题询问的常态化发展，这才是专题询问发展应有的法律路径。