人大代表提出建议是法律赋予代表的一项重要职权，办理代表建议并负责答复是“一府两院”的法定职责。近年来，随着人民代表大会制度的逐步完善，各级人大、“一府两院”对建议办理工作日益重视，建议办理质量也逐年提高。本文拟结合连江县第十六届人大代表建议办理工作实践作一些调查研究，针对存在的问题进行思考分析，提出一些对策建议，以期有助于进一步改进和加强这项工作。

　　一、建议办理工作实践

　　（一）准备工作抓紧抓早。一是提前部署。在历次县人代会召开前，县人大常委会明确要求各乡镇人大要组织代表围绕本辖区的热难点问题开展会前调研或视察活动，及时收集群众的意见和建议，为在会上提出建议做好准备。二是认真把关。县人代会期间，大会议案组对每件代表建议严格审核把关，确保建议格式规范、表达清晰简练、提出的内容不与法律法规相抵触。三是及时交办。县人代会结束后，人事代表工委即将建议汇总情况向县人大常委会汇报，并及时交给“一府两院”办理，确保在法定时限内办理完成。

　　（二）健全完善工作机制。为确保代表建议办理工作落实到位，常委会督促政府完善工作制度，规范办理程序。一是引入效能告诫机制，对不按法定时限和规定程序办理答复代表以及未按规定时间回收《代表建议办理意见征询表》的，将根据《连江县机关工作人员效能告诫暂行办法》的规定，追究承办单位主要领导责任。同时，将代表建议办理工作纳入县直部门绩效考评内容。二是实行副县长分工负责、政府办副主任分工联系、督查室常年跟踪督办制度，要求承办单位主要领导、政府办分工联系副主任在审阅把关代表答复件时，须逐件签字署名后，按办理工作规定答复代表。三是实行结转续办制度，要求政府将上年度未办结的代表建议（B类）结转至下年度继续办理，直到承办单位办结为止。四是密切与代表沟通。要求承办单位通过召开座谈会、走下去、请上来、打电话等形式，加强与代表沟通联系，向代表汇报办理情况，征询代表对办理工作意见。由于坚持采取了一系列有力措施，承办单位的依法办理意识和责任意识大大增强。2012年以来，代表建议在法定时限内办理答复率和意见征询表回收率都达到了100%。

　　（三）注重加强督办检查。

　　一是开展分工督办。常委会根据代表建议内容，将建议分解落实到相关工委进行对口督办，并要求相关工委要主动与承办单位和相关代表联系，动态掌握建议办理情况和存在的问题。二是确定重点建议。常委会注重在解决民生问题上下功夫，将事关群众切身利益的、集中反映强烈的建议作为重点督办件，实行常委会领导分工负责、全过程督办。如2015年陈立武等5位代表提出的《关于农村路灯电费纳入公用事业附加费开支的建议》，常委会主任、分管副主任多次赴财政局、住建局、电力公司召开协调会，共同商议解决办法和措施。经过认真摸底汇总、研究论证，县政府出台了关于将镇、村路灯电费（含维修维护）列入财政补助的具体工作意见，进一步完善现行路灯管理机制，有力解决民生问题，代表十分满意。五年来，代表对建议办理结果表示满意或基本满意的达到97%以上。三是开展“回头看”活动。组织提建议代表对承办单位答复时承诺的事项落实情况进行测评。对代表表示不满意的建议，常委会要求县政府督查室督促相关承办单位采取有力措施，及时办理落实，着力解决承办单位“重答复、轻落实”现象。通过强力督办，代表建议的解决率不断提高，从本届一次会议的44.4%提高到四次会议的59.2%。

　　二、建议办理工作存在的问题

　　本届以来，代表建议办理工作得到积极重视，办理质量也有所提高。但从实践中发现，建议办理工作仍存在一些问题：

　　1.建议质量有待提高。从表1中可以看出，涉及全县共性问题的建议较少，年均仅占建议总数的8.4%;涉及地区性一村一地的道路改造、水渠清淤、路灯增设等方面具体事项的建议数量较多，年均占建议总数的30%左右。同时还存在有的建议涉及所需资金量太大甚至需要上亿资金，财力有限，根本无法办理，不符合实际情况；有的建议涉及部门较多，如：关于农村线网整治方面的建议，需要协调电信、移动、联通等多个部门办理，办理难度大。种种问题，致使每年约有50%的建议无法在当年得到办理完成。

　　表1：连江县十六届人大代表建议内容情况分析

　　2.建议数量呈下降趋势。从表1中可以看出，第一次会议代表共提建议179件，第二次会议共提106件，比第一次会议下降40.8%；第三次会议共提141件，比第一次会议下降21.3%；第四次共提118件，比第一次下降34.1%；第五次共提95件，比第一次会议下降47.0%。

　　3.代表提建议积极性不高。从表2数据分析，本届代表中每次人代会上都有提建议的仅为8.4%，提5条及以上的也仅为20.6%，而本届以来1条建议都未提的代表多达33.1%，且提建议的代表由一次会议的39.8%下降到25.9%。由此可见，代表履行提建议这一职责不充分。

　　表2  连江县十六届代表建议数量基本情况分析 

　　4.个别承办单位重视不够。在督办过程中发现，有的承办单位对建议答复内容没有把关或把关不严，导致个别答复内容失实或行文不规范，如有的没有编号；有的办理结果分类不准确，把目前正在解决的建议（B类）也列为已经解决的建议（A类）中；有的习惯于做解释式的答复，片面强调政策原因、条件局限，把本来能够解决的问题搪塞过去；有的在答复前认真制定计划，赴现场办公，一旦答复或代表反馈满意后，便鸣金收兵，不再兑现承诺，虎头蛇尾，流于形式；有的习惯用一句“已列入计划准备解决”来答复代表。如表1中的正在解决或列入计划逐步解决的（B类）年均达24.9%；有的认为代表提出的只是村内事务，是无关紧要的小事，不必费心费力去办理。

　　5.建议办理方法有待改进。有的承办单位对办理工作存在畏难情绪，解决方法不多，答复代表时没有具体措施和时间安排；有的缺乏沟通，文来文往，特别是对代表反馈不满意件，没有真诚与代表再沟通，再次答复时马虎应付；有的存在“重答复、轻落实”的现象，对答复时承诺的事项没有及时落实，能拖就拖，最后经多次催促才办结。

　　三、存在问题的原因分析

　　针对建议办理中存在的问题，深究其原因，笔者认为主要有以下四个方面：

　　一是代表整体素质有待提升。从本届以来组织代表开展各项活动情况来看，绝大多数的人大代表说话办事的愿望和热情还是高的，但由于受自身政治素质、文化水平和行为修养的影响，部分代表无法适应新时期对人大代表的新要求。其表现在有的不会经常联系群众，不去调查研究，无法为群众代言；有的在参加代表团讨论或列席常委会会议时当“哑巴”代表，不会审议发言,不能发现问题，提不出建议；有的代表即使在常委会组织的活动中发现了问题，找出了问题的症结所在，却没有深入思考解决问题的思路和办法，只是单纯地反映问题；有的代表只从本单位和个人利益出发，从本区域的角度去看问题，忽视整体工作，缺乏大局观念，很难发挥应有的作用。

　　二是代表履职意识不强。从表2中可以看出，本届以来提4件以下建议的和1件未提的代表高达79.4%。大部分的代表认为代表只是一种荣誉称号，提不提建议无关紧要；有的认为当代表就是“开会举举手，会后就完了”，代表的荣誉感和责任感仅仅局限于一年一次的人代会；有的认为代表不是行政职务，无职无权，不起作用。代表这些认识误区是制约建议数量与质量的主要因素。

　　三是代表的履职视野不宽。从表1代表提的建议内容看，涉及全县大局性的建议所占比例最低的是5.0%，最高的也只有11.8%；对涉及一村一地具体事项需投入经费的建议占比例最低的是25.9%，最高的有38.9%。由此说明代表对自身的角色地位仍停留于单一地区，其所提出的建议往往局限于本地区的局部利益，缺乏全局观念。究其原因，主要是代表大量时间都分散在各地区、各战线和各自村居开展活动，本职工作和履行代表职务在时间、经费等方面存在矛盾，对全县的政治经济等全局性工作知之甚少，对重大事项把握不准，不少人对每年的“重大事项”胸中无数；有些基层代表平时对法律学习较少、对党和国家现行政策研究少，未能发现带有全局性的问题，以致无法提出符合最广大群众利益的建议。 

　　四是个别承办单位认识不到位。个别承办单位没有充分认识到办理代表建议不仅是一项法定职责，也是提高和改进工作的重要途径。在执行上级下达的任务时都能做到想方设法即刻认真办理，但对代表建议只是将其作为一种额外的工作负担，没有引起足够重视。只是注重在书面上作政策和规定方面的解释，认为能应付过关即可。没有加强与代表联系、倾听民声民意，没有深入实地调研，寻找问题的症结所在，结合实际多想办法和措施，有针对性地解决代表建议。

　　四、对策和建议

　　（一）在提升代表素质上下功夫，努力提高建议质量。一是把好代表入口关。注重把热心帮助群众解决问题，群众口碑好的人选作为代表候选人，同时把代表提建议情况数据作为代表连任的参考依据，确保选出能认真履职、真心为民代言的人大代表。二是加强代表培训。通过专题培训、代表小组定期学习，组织代表重点学习党的路线、方针、政策和相关法律法规，以及时事热点、政策规定等；定期给代表寄送人大常委会和“一府两院”的工作信息简报，确保代表知情知政；开展代表履职经验交流会，让代表互相切磋交流，了解如何能更好地行使代表职责，如何密切与群众联系、倾听民声、提出建议；在视察检查前，针对一些涉及政策性或专业性强的议题时，要先对代表进行相关知识培训，提高代表提出建议时的针对性和准确性。三是开展“定单式”履职服务。将代表按照工作或熟悉的领域进行分组分类，在年初工作计划出台时，及时征求代表意见，由其选择二到三项愿意参加的视察或调研活动，届时组织相关代表参加，让代表拓宽履职视野，同时能充分运用自己的专业性知识或对其熟悉的领域，提出有建设性的意见建议，更好地提高代表履职质量和效果。四是建立代表建议激励机制。每年挑选若干件涉及面广、能反映代表作用的建议，组织新闻媒体进行报道；开展年度最佳代表建议评选活动，进一步调动代表提建议的积极性。

　　（二）在深化思想认识上下功夫，切实增强责任意识。一要加强宣传引导。通过会议、新闻、宣传栏等形式，广泛宣传人民代表大会制度及代表法和代表建议办理工作有关办法规定，进一步引导政府及其职能部门提高认识，充分意识到办理人大代表建议，是国家机关的法定职责，是改进工作、增强工作绩效的重要方面。二要严格落实奖惩机制。让承办单位明确办理工作的法定时限和如何规范行文、正确分类等要求。对超过法定时限没有按时答复代表，或不认真办理敷衍应付的承办单位要进行效能问责，追究主要领导责任，并在年终绩效考核中予以相应的扣分处理等。三要注重树立典型。对承办代表建议质量高、效果好的先进典型集体和个人，要积极进行宣传，开展代表建议办理先进单位和个人评选活动，对办理结果代表不满意的予以通报批评，营造关注代表建议办理工作的良好氛围，从而进一步提高政府及其职能部门做好办理工作的自觉性和责任感。

　　（三）在改进方法措施上下功夫，注重提高解决率。承办单位要自上而下建立一个完善的建议办理工作组织，组建相对稳定、业务熟悉、具有一定实践经验的办理工作队伍，明确办理工作程序，保证办理工作高效、有序开展；对需跨部门办理、承办难度大的建议，报请分管县长协调，努力提高办理质量;对涉及面广、与人民群众利益密切相关的建议当作办理工作的重点来抓，组织专人优先解决，狠抓落实，对有条件解决的要及时予以解决，对因受政策、资金等条件限制一时较难解决的，也要积极创造条件予以解决，或列入年度工作计划，统一部署安排实施，促进建议得到更好办理。在办理工作中，承办部门要加强与代表的沟通，实行“开门”办理，通过召开现场办公会、现场查看、电话联系等方式，倾听代表意见，努力解决实际问题，使合理可行的建议尽快付诸实施。建议办理的主办单位与协办单位也要加强联系。主办单位要切实履行起牵头办理的职责，组织协调好办理工作。协办单位要积极主动地搞好配合，不因业务交叉而互相推诿，不因意见分歧而互相扯皮，协助主办单位办好代表建议。

　　 （四）在加强督办协调上下功夫，推动建议落实到位。人大常委会要注重做好建议办理工作的多方沟通、及时督办和协调。首先，在代表建议提出前，对拟要提出的涉及民生热难点、大局性的问题，积极组织相关专业领域的代表开展调研，并深入分析研究，为在大会上能提出质量高、针对性强的建议做好准备。其次，在建议答复前，组织提建议代表到“承办大户”，如财政、环保、交通、建设、卫生等部门了解建议办理计划和具体安排等，对存在问题及早提出意见。再次，在建议办理过程中，人大常委会有关工作机构要适时联系承办单位，督查了解办理工作遇到的困难和问题，积极帮助协调，促进建议按时办结。最后，通过问卷调查、现场查看、走访座谈等形式切实了解代表对建议办理的满意度。同时积极探索建立代表建议办理工作向社会公开制度，通过网络信息、微信公众号、新闻媒体、政务宣传栏等平台，向全社会公开建议内容和办理情况等，提高人民群众对建议办理的关注度，增强代表履职积极性，提出更多更好的建议，同时也推动承办单位提高责任意识，增强建议办理实效。