财政是政府行为的综合反映，体现了政府的宏观调控方向和政策意图。因此，预算审查监督既是宪法、组织法、预算法等法律赋予县级人大的一项重要职权，也是县级人大代表人民依法管理地方事务的重要途径。近年来，我市县级人大在落实新预算法、深化监督内容、提升监督实效上做了大量的工作，取得了一定成效，但仍然存在着不少的困难和问题，还需要进一步的规范、创新。

　　一、当前县级人大预算审查监督中存在的困难和问题

　　（一）新预算法一些条款的可操作性不够强。

　　尽管2015年1月实行的新预算法在强化人大预算审查监督、完善政府预算体系、改进预算控制方式、规范地方政府政务管理、严格预算约束等方面取得了重大突破，但新法仍在深化预算制度改革方面预留了空间，有的条款操作性不够强。比如要求人大要重点审查重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当，但重点支出和重大投资如何界定，很难厘清；又如要求预算执行中，一般不制定新的增减收入或增加支出的政策和措施，但在实际操作中，“一般”的度难以把握，预算法这个法定文件仍难以约束政府的预算行为；再如，要求决算、预算调整方案的初步审查意见和财政反馈报告要印发全体代表，但批准决算、预算调整属常委会会议权限，只将审批过程中的文件印发全体人大代表，意义不大。同时，预算法配套制度建设滞后，特别是新预算法实施条例迟迟未出台，也影响了人大预算审查监督实效。

　　（二）人大预算审查监督力量仍较薄弱。

　　一方面，人大机构自身监督力量不足。县级人大的预算审查监督工作基本都由财经工委承担，但县级人大财经工委一般只有一或两个人，普遍存在着人员少、对口单位多、任务重、专业力量不足的问题，财经工委初审作用难以有效发挥。虽然2015年8月修改的组织法增加了县级人大可以设财政经济专门委员会的规定，但我市县级人大还没有设立财政经济专门委员会的先例。另一方面，人大代表主体作用未有效发挥。人大代表对预算审查监督的参与集中在每年的代表大会会议期间，日常的监督参与不够，会前也较少介入预算编制过程，导致人大代表对预算不熟悉、了解不深入，代表对预算的审查监督多只是履行法定程序。

　　（三）人大审查监督手段较为单一，深度不够。

　　由于监督力量所限，当前县级人大预算审查监督基本局限于开展审查批准预决算、听取预算执行和审计报告等“法定动作”，较少使用重大事项决定权、专题询问等较为刚性的监督手段。同时，监督的广度、深度也不够，审查仍集中在预算的完整性、合法性上，对资金使用绩效情况、资金安排是否合理等的关注较少，新预算法规定的预算草案8项重点审查内容和决算草案12项审查内容没有落实到位。

　　（四）预算管理不够精细、科学，制约着监督的深入开展。

　　深化预算管理制度改革，是贯彻落实党中央、国务院关于全面深化财税体制改革决策部署的重要内容，也是人大深化预算审查监督的前提，特别是要落实预算审查监督重点从平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展的转变，需要在预算细化、跨年度预算、预算绩效等方面有实质性的突破。但从现有情况看，我市县级财政预算管理制度改革任重道远。

　　二、各地县级人大在加强预算审查监督方面的探索实践

　　近年来，各地县级人大认真贯彻党的十八大关于“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的精神和新预算法的规定，在推进人大预算审查监督从程序性监督向实质性审查转变上，不断创新、积极实践，取得了一定成效，值得我们学习借鉴。

　　（一）创新审查监督方式。

　　1、开展部门预算民主恳谈。浙江温岭市人大实行部门预算民主恳谈，每年选取一些部门预算或项目预算公开征求人大代表、群众意见，让社会公众都有机会表达对预算编制和预算管理的意见、建议。

　　2、实行预算评审。安徽肥西县人大每年联合县财政局对部分金额大、综合性强、实施较复杂、社会影响面广的项目支出预算进行评审，通过陈述答辩式审核，实现了人大对预算编制的提前介入。2014年组织对32家部门申报的2015年拟实施的50个项目预算进行了公开评审，核减金额8000多万，核减率达28.3%

　　3、创新人民代表大会审查批准方式。加强对部门预算的审查。温岭市人民代表大会会议期间，专门安排半天时间，由各代表团对部门预算进行一对一或一对二的专题审议，并探索对部门预算票决制；浙江慈溪市人大要求政府将所有的部门预算提交人民代表大会审议，提高了预算的可审性。探索预算修正途径。温岭市规定人大代表十人以上联名可以就预算草案及部门预算草案提出修正议案，2015年票决通过了全国县级市首个预算修正议案《关于要求增加城乡交通治堵经费的预算修正议案》，同时温岭市各乡镇也广泛采取此方式，2006年至2015年，各乡镇人大共提出预算修正议案88件，列入大会表决的42件，其中36件获得表决通过，预算调整资金2295万元。在大会期间对预算进行专题询问，如温岭市大溪镇人大。要求作补充报告。如上海市浦东区三林镇人大根据人大代表审议情况，要求政府就人大代表关注的内容在会议上进行补充说明。

　　4、突出常委会的初审作用。浙江省温岭市人大由常委会会议对部门预算进行初步审查、逐个批准，要求部门预算要经常委会通过后才能提交大会审查，进一步强化了常委会对部门预算的监督。

　　5、通过人大与财政系统联网实现经常性监督。如嘉兴市下属所有县级人大、四川青羊区人大、安徽巢湖市人大都建立了财政预算在线监督系统，实现了对预算编制、执行、调整、决算、资金使用绩效监督的全覆盖、实时性监督。

　　（二）深化审查监督内容。

　　1、关注预算绩效情况。湖北省洪湖市人大要求预决算报告中，必须增加财政支出绩效评价内容。湖北省宜都市人大全程监督预算绩效管理工作，对项目绩效目标初审把关，开展绩效跟踪，2015年组织对全市35个预算单位申报追加的68个项目3015.55万元资金执行情况进行了预算绩效目标审核，审减资金1093.72万元，审减率36.3%。浙江省平湖市人大要求政府每年将年度绩效评价报告提交人大常委会会议，将预算绩效管理工作纳入部门年度考核内容，并要求审计部门开展绩效审计。

　　2、关注政府重大投资项目。浙江省温岭市人大要求每年拟新增的3000万元以上政府性重大投资项目要提交人大常委会会议审批，并在审查前选择部分项目举行初审听证。浙江省慈溪市人大要求总投资3000万元以上政府投资项目要单独编制草案提请人民代表大会审查批准，预算执行中，新增总投资5000万元以上政府投资项目，以及经市人民代表大会批准的项目总投资增减在5000万元以上或当年投资增减超过2000万元的，也要提请人大常委会审查批准。

　　3、关注审计查出问题的整改情况。安徽省泾县人大在听取政府关于审计查出问题整改情况报告的同时，还针对问题较为突出的部门，要求其主要负责人在人大常委会会议上作专题整改报告，并就整改情况进行满意度测评。

　　（三）强化人大预算审查监督力量。

　　1、提升人大自身监督力量。形成常委会监督合力。比如浙江省龙湾区人大建立各工委参与预算审查的联动机制，由各工委负责对口联系单位的预算草案初审工作。完善人大机构设置。比如安徽省宣城市所辖四县一市一区全部设立预算工作委员会，广东中山市各镇人大均成立了预算审查委员会。发挥人大代表作用。比如浙江省海宁市人大组织市人大代表小组“一对一”审查部门预算工作，全市15个代表小组分别对应15个政府工作部门，从年前预算编制到年中预算执行再到次年决算实行全程跟踪监督。借助外力。比如浙江省龙湾区人大组建了预算审查专家组和财经专业代表小组，借助外脑提高监督质量，广东省天河区成立了预算审查专家库，聘请专家提供专业咨询、培训指导、课题调研服务。

　　2、完善相关制度规定。1999年全国人大通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》之后，各地人大也结合自身实际，陆续出台了加强本级人大预算审查监督的决定。近年来，各地县级人大又不断将较为成功的经验和做法以规范性文件的方式固定下来，比如安徽省肥东县人大制定出台《县人大常委会参与式预算监督暂行办法》，巢湖市人大出台了《政府重大投资项目监督办法》；广东省天河区人大出台了《财经咨询专家库管理办法》、《讨论决定重大事项若干规定》等；浙江省平湖市人大出台了《预算绩效监督试行办法》。

　　三、加强县级人大预算审查监督的几点建议

　　加强和改进我市县级人大预算审查监督工作，要从新预算法和深化财税体制改革的要求出发，借鉴外地实践经验，结合各自实际，不断创新方式方法，充分发挥人大在预算审查监督中的主动性。

　　（一）完善预算审查监督程序。

　　一是前移初审关口。新预算法要求人大初审要提出书面审查意见并印发全体人大代表。为落实新预算法的要求，保证人大初审、财政反馈有充足的时间，应进一步做好代表大会和常委会会议前的预算初审工作，通过预算评审、预算听证等方式，提前介入预决算草案、预算调整方案草案的编制，确保审查意见质量。二是突出代表大会会议期间的审查。探索对部门预算、政府投资项目等的单独审查、批准，研究人大代表集体审查意见吸收进预算草案的实现方式，避免对预算要么全部同意、要么全部否定的尴尬局面，推进实质性审查。三是增强人大监督刚性。充分行使人大重大事项决定权，加强对政府重大投资项目、年中重大支出变化的审查，彰显预算的法定约束；积极运用专题询问、满意度测评等监督方式，增强政府和部门接受人大监督的自觉性。四是深化审查内容。除合法性、合理性审查外，重点关注资金使用绩效、政府重大投资项目预算安排情况、各项财税扶持政策的科学性，以及结转结余资金、资金稳定调节基金、周转金、预备费、上下级移转支付等容易发生资金调剂的资金，推动审查向纵深发展。五是推进在线监督。努力实现人大与财政部门、审计部门相关系统的联网，一方面能加强对预算的日常性监督，另一方面也能全面了解预算管理的全过程，破解人大与财政部门之间的预算信息不对称的难题。六是加强制度建设。及时将行之有效的监督方式方法上升到制度层面，为深化预算审查监督提供制度保障。

　　（二）提升人大预算审查监督能力。

　　一是整合人大机关各委办室力量。通过各委办室对对口联系的单位开展预算审查，既能避免财经委人员知识局限的短板，又有利于各委办室本职监督工作的开展。二是借助外部力量。通过聘请财政、税务、审计等部门和长期从事公共财政和预算审查研究工作专家学者为人大提供智囊服务，弥补人大力量不足、不够专业的缺陷。三是扩大代表对预算审查监督的参与，提高代表审查能力，充分发挥代表的审查主体作用。四是完善人大预算审查监督机构设置，设立财经专门委员会、预算工委，加强预算审查监督的人员配置。五是发挥审计作用。通过听取汇报、委托审计、加强对审计发现问题整改情况的监督等方式，充分发挥审计机关的专业优势，提升监督效果。

　　（三）积极推进预算管理制度改革，督促预算管理的规范完善。

　　科学的预算管理机制，是人大深化预算审查监督的基础，县级人大应该立足工作实际，督促政府及财政等相关部门不断深化预算管理制度改革，提高财政管理的精细化、科学化水平。一是督促编实、编细预算。通过完善项目库建设、实施滚动预算等改革，在确保预算看得清、看得懂、看得透的同时，能将预算与本地区中心工作和重点任务有效地、动态地结合起来，减少预算执行中的调整与变动。二是督促强化绩效管理。努力做到预算编制有目标，执行有监控，完成有评价，让花钱效果可定性、可量化、可比较。三是督促细化预决算公开。一方面，要提高预算草案的完整性、细化度，除了要求提交大会审查的预算要严格按新预算法的规定按功能分类、经济分类细化到位外，还要将部门预算印发全体人大代表，并提供各项目的安排依据、支出内容、测算标准、预期绩效等，让资金盘子一目了然，提高预算的可审性；另一方面，要将完整的政府收支信息置于公众监督之下，逐步向社会公开财政政策、转移支付、政府债务等情况，推进预算公开范围更广、内容更全面、口径更详细，以公开促规范。