摘要：2018年3月，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，这是党中央加强人大预算审查监督职能的重要决策部署，也是对人大工作提出的新要求。本文结合工作实践，从现实意义、存在的困难和问题、监督方式方法等方面，就如何贯彻落实指导意见进行了简要探讨。

　　关键词：预算审查监督；支出预算和政策；财政

　　财政为庶政之母，预算乃邦国之基。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列治国理政新理念新思想新战略，指出财政是国家治理的基础和重要支柱，提出预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。2018年3月，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（以下简称“指导意见”），进一步明确了预算审查监督向支出预算和政策拓展的总体要求、主要内容和方法，为人大预算审查监督、财政改革发展提供了理论遵循和行动指南。如何把握好精神实质，结合地方实际，抓好指导意见的贯彻落实，深化预算审查监督，成为摆在各级地方人大面前的重要任务。

　　一、拓展审查监督重点的现实意义

　　人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，是贯彻落实党的十九大精神和党中央关于加强人大预算审查监督职能的一项重要举措，内容丰富，意义深远，对于地方人大工作具有重要的现实意义。

　　（一）地方人大发挥作用的内在要求

　　预算不是简单的数字汇总，背后是财政收支各组成部分间的博弈过程。提升人大预算审查监督实效，需要人大从关注财政资金本身，向关注支出政策及相应的预算安排、配套支出制度转变，需要跳出财政看财政，推动议财与议事相结合。指导意见提出的全口径、全过程审查监督的要求，强调了人大预算审查监督在国家监督体系中的地位，有利于人大以预算为载体，综合运用各种监督方式，对本级政府施政行为进行全方位监督，从法定监督层面确保预算有效反映和落实党委的决策部署。

　　（二）人大代表履行职责的客观需要

　　预算审查监督是人大监督的重要组成部分，也是人大代表履行职责的重要内容。人大代表多为兼职，难以有时间和精力，逐个解析理清各个财政数字的口径和相互间的逻辑勾稽关系，从而判断预算科学合理与否，作出评价，提出意见，因此若仅是停留在数字层面上的监督，将影响人大代表参与预算审查监督的主动性和积极性。审查监督向支出预算和政策拓展，不但可以让代表多形式参与审查监督，也有利于人大代表摆脱过去预算晦涩难懂的固有看法，引导代表结合专业特长和关心内容，以政策的决策和实施作为切入点延伸到预算，从而逐步提高人大代表参与预算审查监督的积极性和履职水平，切实发挥代表监督主体作用。

　　（三）预算管理制度改革的客观需求

　　随着经济进入新常态，财政收入增长也进入了新常态。以福州市为例，一般公共预算总收入增速从2011年29.1%逐步下降2017年5.9%。与此同时，民生支出占比不断提升，市本级一般公共预算中，民生支出占比近80%，刚性支出、经济发展需要与收入增长趋缓的矛盾日益凸现。如何权衡轻重缓急，优化支出结构，在推进经济社会协调发展中，实现财政资金效益最大化；如何把握好财政总体风险，统筹当年支出和中长期支出需求；如何确保预算得到有效执行，把有限的资金花到位、花出成效等，已经成为财政工作面临的主要问题。因此，人大预算审查监督也应同步由合法性、真实性审查向支出预算和政策拓展，支持和监督政府提高财政资金配置效率，推进财政科学化、精细化管理。

　　二、存在的主要困难和问题

　　（一）思想认识不够到位

　　人大预算审查监督改革是全面深化改革中民主法治领域改革的重要组成部分，拓展审查监督重点是预算审查监督改革的重要方面，但从工作开展情况来看，还存在思想认识不够到位的情况：习惯于点到为止，怕监督过多、调研频繁、审查深化，会影响政府的正常工作；制约于力不从心，由于拓展审查监督重点是一项新的工作，面对着新情况、繁多复杂的支出，有畏难情绪；满足于规定动作，觉得履行好法定职责就行，改革创新意识不足。

　　（二）监督力量不够专业

　　支出预算和政策审查内容丰富，横向上包括民生、社会事业、产业发展等经济社会发展方方面面支出，纵向上涉及政策的决策、配套管理制度的建立、政策的组织实施及评估等过程，面广量大。2017年福州市本级预算安排的发展性项目就有797个、基建项目341个，而与之对应的人大预算审查机构人员少，加上专业知识不足、平时涉及不多，难以掌握各支出的背景、目标、支出计划、执行情况、最终绩效等情况，更难以对支出预算的总量和结构作出科学、合理的判断，监督力量无法适应拓展预算审查监督重点的需要。

　　（三）审查机制不够健全

　　目前预算审查监督程序性审查多、实质性审查少，有时候还存在被动追认的情况。比如，审查监督主要停留在会议审查、会议、调研等层面，法律规定的特定问题调查、质询等刚性监督手段用得较少，文来文往的情况较为普遍，影响了监督效果；提交人大的预决算草案多数已经党委研究同意；预算法规定市级政府不能举债，地方政府债务由省政府代为举借，因此提交市级人大审查的地方政府债务限额、债务举借方案多已经省厅研究同意。

　　（四）预算信息不够对称

　　一方面，人大不参与预算管理具体过程，只能被动获取预算信息，经常是“人大要什么，部门提供什么”“部门提供什么，人大审什么”，拓展审查监督重点难以系统、有效开展。另一方面，预算无法反映政策全貌。由于政出多方，财政与各职能部门间也存在信息不对称的问题，支出预算与政策本身有所脱节，政策未能完全体现在支出预算中，预算也无法完全对政策的决策实施起到约束作用，导致预算审查监督除了要面对财政部门，还要面对各职能部门，增加了工作量和工作难度。

　　三、拓展预算审查监督重点的几点建议

　　审查批准预算、决算，监督预算执行是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。地方各级人大应当提高认识、把握重点，创新方式、不断探索，结合实际积极拓展审查监督重点，切实提高审查监督的针对性和有效性。

　　（一）提高思想认识

　　一是提高政治站位。深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，认真领会党中央对新时代人大预算审查监督的新要求、新部署，充分认识人大预算审查监督向支出预算和政策拓展的重要意义，把握精神实质，坚持重要事项和重要问题及时向本级党委请示报告，坚持围绕党委的中心工作开展监督，确保中央和省、市委的决策部署在预算安排和执行中得到充分体现，推动预算管理制度改革要求在地方落地生根。

　　二是树立正确导向。把握好监督与支持的关系，坚持目标导向、问题导向，着力摸实情、出实招，通过依法监督推进政府依法行政、依法理财。着眼转变监督理念，在宏观和微观相结合上求实效，在提高站位和做深做细相结合上下功夫，努力实现从程序性审查向实质性审查转变，从财政数字审查向政策审查转变，从结果审查向全过程审查转变，从年度预算审查向中期规划审查转变，促进完善支出预算和政策，服务好全市改革发展大局。

　　三是坚持主动作为。严格按照监督法、预算法要求，把落实指导意见同落实加强审计整改监督、预算审查前听取代表和社会各界意见、预算联网监督、加强国有资产监督等改革举措协同推进，坚持“全国一盘棋”，结合本地实际，突出地方特色，找准切入点，做到谋长远、抓重点，努力实现预算审查监督工作每年一小步、年年不停步。

　　（二）明确审查重点

　　指导意见中明确了5个审查重点内容，其中有几个方面需要特别关注。

　　1、关注支出结构固化问题

　　财政部门在预算编制中强调了“零基预算”的原则，但实际工作中，“基数加增长”的模式仍然存在，原则上部门预算编报数仍控制在上年预算数的一定增幅内，项目总体增易减难，不动存量只动增量，支出结构出现了固化倾向。同时，有的项目年年追加或年年结转，出现资金缺口与结转并存的情况，影响了预算的严肃性，弱化了财政的统筹调控能力,导致财力分配难以完全适应支出政策的需要。审查监督中，应当重点关注和揭示支出结构固化问题，推进优化财政资源配置。

　　2、关注支出预算与政策的有效衔接问题

　　一是年度预算与政策的衔接情况。针对目前一些政策年初预算安排不够科学的情况，审查中应关注各重大决策部署在预算编制、执行中是否得到了充分体现和合理安排，避免预算执行中调剂较为频繁、变动金额较大，甚至政策资金得不到保证的情况。二是关注中期财政规划与政策的衔接情况。一方面，关注财政、部门两级部门库与支出政策的衔接情况，审查政策对应的支出项目是否列入项目库，入库时是否经过摸底调查和详细测算，是否有年度和中长期实施计划和目标，督促部门早谋划、早准备，让预算一经批复即可执行。另一方面，审查中期财政规划与五年发展规划、相关领域中长期发展规划的衔接情况，促进中期财政规划与各项规划间的有机衔接，提高预算的前瞻性和稳定性。

　　3、关注重点支出和重大投资项目范围的界定

　　指导意见中指出，推动政府合理确定重点支出与重大投资项目范围，但没有明确标准，留下了一定的操作空间。审查监督中，应把握好两个关键。一是指导意见明确了范围由政府确定，实践中一些地方也以地方性法规的形式予以明确。如上海预算审查监督条例规定，重点审查“政府确定的重点支出和重大投资项目的预算安排是否合理、可行”。因此，审查中应当要求政府明确重点支出和重大投资项目的范围，并在报告中作相应说明。二是中办、国务院出台的《关于清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项有关问题的通知》指出“对教育……等重点领域及其他领域重点支出，根据发展需要和确需保障的内容统筹安排”，规定了部分重点支出的范围。一些地方在地方性法规中也明确了重点支出的范围，如北京市预算审查监督条例规定：重点支出指政府确定的重点工作在支出预算中的安排；重大投资项目一般是指政府拟新安排的单个项目投资总额占政府投资总额1%以上的项目，或者按投资总额排序前10位的项目。因此，人大也应当适时在重点支出和重大投资项目范围确定中把握主动权。

　　4、关注支出政策决策机制

　　指导意见要求推动政府健全重点支出与重大投资项目决策机制，规定重大财税政策出台前应当向本级人大常委会报告。审查监督中，地方人大在及时听取重大财政政策有关情况之余，还应该督促政府完善决策机制，使人大能事前参与决策、了解相关情况，让政策更好地听取群众意见、贴近人民需求，使决策过程成为民众有所需，政策、预算有所应的过程。同时，要维护预算的严肃性，督促落实预算法“一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施”的要求，提高支出政策的预见性和可持续性。属预算调整的，要编制调整方案报人大审查批准。

　　5、关注转移支付预算编制和执行情况

　　一是关注转移支付预算编制是否与财政体制相适应，关注专项转移支付清理整合情况，督促增加一般性转移支付规模和比例，推动地区间基本公共服务均等化，同时在税收改革的背景下，推动及时完善上下级财政事权、支出责任划分，增强上下合力。二是关注转移支付预算执行情况，特别是转移支出是否在规定时间内批复下达、严格执行预算，避免部分转移支付预算落实不到位，成为机动财力。

　　6、关注预算绩效情况

　　党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”，在督促推进预算绩效管理全覆盖、部门提高资金使用绩效意识的同时，也要督促提高预算绩效管理的“绩效”。一方面，在推进“四本预算”均纳入预算管理的基础上，要督促财政部门突出重点、分类管理，将重点放可操作空间大、政策可调整范围大的项目上，开展重点评价、财政复评、第三方评价，避免绩效管理流于形式；另一方面，加强对绩效目标、绩效评价体系设置合理性和科学性的审查，推进绩效评价从预算执行向支出政策拓展，从年度预算向中长期预算实施情况拓展，让绩效评价结果能从宏观微观等不同角度、从即期和长期等不同期限全面评价投入、过程、产出和效益情况，反映支出政策这一预算源头的合理性，促进完善支出政策。

　　7、关注政府债务和资金沉淀问题

　　一是隐性债务问题。随着收支矛盾加剧，地方政府扩张债务的动机仍然较强，目前中央已经明确要求遏制隐性债务增量，逐步化解存量，但仍需要一定时间的消化。因此，审查监督中要督促财政部门向人大报告隐性债务情况，切实做到掌握本级地方政府债务管理的实际情况、隐性债务的规模和结构、资金来源和去向。二是债务资金使用实效。从近年各地审计披露情况来看，债务资金闲置未及时使用的情况仍然存在，造成资金紧缺与资金沉淀并存的矛盾，影响债务资金的使用效益，也容易使外界对债务模的合理性产生疑问。对此，要加大对债务资金使用情况的审查监督，促进债务资金及时落地实施。

　　（三）完善审查机制

　　1、加强初审把好关

　　一是提前介入。目前，预算编制多数采取“二上二下”的模式，从近年监督情况来看，预算支出总体结构在“一下”预算控制数下达后已大致确定，“二上”时基本上各部门只能在预算控制数内进行部分相互调整，很难对预算作出较大的调整，而且对某个支出预算提出的修改意见，也势必相应影响到其他项目。为了让财政部门在通盘考虑预算的时候，就能充分考虑人大意见，可以前移审查关口，“一下”前就提前介入预算编制工作，开展调研，既摸清下一年支出预算总量和结构安排原则、部门支出预算需求，也广泛征求代表、专家等社会各界对于预算编制的意见建议，促进预算编制更加科学、合理。

　　二是专题审议。支出预算和政策林林总总，短时间内难以审查监督到位。有的地方在人民代表大会会议时，由代表团专题审议重点部门或重大投资项目，常委会会议时听取重点专项资金使用情况的报告，有效做深了审查监督。财经委作为人大下设的专门议事机构，按照指导意见规定，也可以借此模式，对重点部门、重点支出、重大投资项目进行专题审议，发挥专门委员会人数“少而精、专而深”的优势，用好专门委员会的审议权、提议案权、调查研究权和提出意见、建议权。

　　三是联网监督。首先，借助联网监督解决预算信息不对称难题，在与财政联网的基础上，逐步与审计、人社、国资、税收、人行等部门实现信息互通，及时掌握总预算、部门预算具体情况，并尽快实现上下级系统对接，以跟踪转移支付资金情况。其次，会同相关部门建立支出政策文件库，及时把握支出政策出台和调整变化情况。最后，加强预算联网信息的有效应用，通过开展经常性联网监督，探索代表参与联网监督、开发联网监督移动应用，有效解决人大会议审议时间短、代表参与渠道有限、获取预算信息难的问题，实现对重点支出预算和政策的连续监督，实现线上监督与线下监督相结合，为初审工作提供支撑。

　　2、敢于监督亮牙齿

　　一是用好重大事项决定权。预算法规定了预算调整的4种情况，要求预算执行中一般不制定新的增加支出的政策和措施。预算执行中，除了要求政府落实指导意见要求，出台重大支出政策要向人大报告外，还可以运用重大事项决定权，对重大财政改革事项和重大支出政策进行审查批准。如江西省各级人大常委会讨论、决定重大事项的规定：本级财政新增安排的政府性投资公益性建设项目，投资额占本年度本级政府投资预算总额百分之一以上的应当就该事项作单项报告；广州市审查批准监督预算办法规定：不同预算科目之间的资金调整涉及预算科目超过预算科目总量百分之三十以上的，应当编制预算调整方案。

　　二是适当采取刚性监督手段。从各地在预算审查监督中，质询、特定问题调查等刚性监督手段几乎没有使用，预算法规定的违法追责条款也鲜见落实。指导意见指出，探索就重大事项或特定问题组织调查。目前，辽宁省人大常委会已率先试水成立政府支出预算结构和政府性债务问题调查委员会，开展相关调查。地方人大针对审查中发现的重大问题，也可依法运用刚性监督手段，适时启用整改情况满意度测评、询问、质询、特别调查等监督手段，将刚性监督由法律条文变成工作实践。

　　三是抓好决议和审议意见的落实。决议和审议意见是人大及其常委会预算审查监督工作结果的最终体现，抓好决议的落实和审议意见的研究处理，既能促进工作的整改，也能提高常委会组成人员、人大代表的积极性和责任感。在提高审议和审议意见质量的基础上，应当要求政府在相关报告中反映决议和审议意见落实情况，及时将有关情况反馈给常委会组成人员和人大代表，保障人大代表和常委会组成人员的知情权；同时，加大跟踪问效力度，通过专项听取报告、专题调研、代表视察、满意度测评等方式，督促审查监督中发现的问题切实整改到位。

　　3、扩大参与聚合力

　　一是发挥人大代表主体作用。人大代表是审查批准预算决算的主体，如何让人大代表清晰全面地掌握预算情况，更好地反映人民群众对预算的意见建议，是做好人大预算审查监督的必然要求。目前，人大代表对预算的关注度普遍不高，审议中对政府工作报告提出的意见建议大幅高于预算报告，平时参与预算审查监督也不够广泛和深入。对此，可以着重发挥骨干代表的带动作用，通过建立预算审查经常性联系人大代表或人大代表预算审查监督联络员制度，选取有财政相关背景或者关注预算的人大代表，重点邀请他们参与相关工作，借助他们的带头审议和积极履职，以点及面带动全体人大代表关注预算。

　　二是构建人大工作机构联动机制。一方面，人大各工作机构可以结合日常监督工作，对相关部门预算、支出预算、支出政策进行调查研究，另一方面，预算审查监督时，应邀请有关工作机构参与，充分发挥各委员会工作监督的专业性优势，吸收他们的监督调研成果，实现预算审查监督工作机构与其他工作机构间的双向参与。

　　三是借力审计机关。指导意见要求，各级审计机关研究提出下一年度审计重点时，应当征求人大意见建议。除要求将人大监督重点内容列入审计工作计划外，还应当推进审计部门加强对政策执行和资金绩效的审计监督，更加注重从体制机制层次提出建议，为人大拓展审查监督重点提供参考。同时，还要加强审计查出问题整改情况监督，促进审计成果的转化应用。可以通过听取审议审计整改情况报告、要求提交审计问题清单和整改责任清单作为报告附件，必要时听取审计查出突出问题整改责任部门专项报告，对整改情况进行专题询问或满意度测试，加大监督力度。为了明确整改责任，还应明确报告单位，对于总体整改情况，由政府报告，对于个别问题整改情况，由整改责任单位报告。

　　四是聘请社会专业化力量。一方面，组建人大预算审查监督专家智库，邀请财政、税收、金融、投资、审计等方面的专家学者及参与人大监督，发挥他们专业精深、视野宽阔、评价客观的优势，弥补人大自身力量的不足的同时，通过专家的经常性参与，也可以让专家熟悉人大工作特点，更好地结合人大需求提出意见。另一方面，发挥第三方机构作用。专家的兼职性质，决定了专家很难集中一定时间协助开展工作。目前一些地方的人大以及财政部门在购买第三方绩效评价服务方面作了一些探索，取得了一定效果。在拓展预算审查监督重点时，也可引入社会中介机构对支出预算进行绩效评价、对政策进行评估，提高监督的独立性、专业性。

　　五是扩大社会公众参与。阳光是最好的防腐剂，扩大预算工作和预算审查监督工作的公开和民主参与，加强社会舆论监督，是推动规范预算管理的最有力手段。既要督促加强预算工作宣传力度，推进完善预算信息公开机制，提高预算公开信息的完整性、及时性，以及易得性和易懂性，提高群众预算监督的意识和能力，形成社会关注预算的良好氛围；也要加大人大预算审查监督工作的公开力度，探索社会公众参与人大预算审查监督工作的方式、方法，让公众意见在预算审查监督中得到更好地体现和反映，推动人大工作与时俱进、公开透明。

　　拓展预算审查监督重点是一项系统性、长期性工作，需要随国家治理现代化而不断完善、深化，也需要各地人大结合实际不断探索创新，通过法定程序贯彻落实好党中央和省委及本级党委的重大方针政策和决策部署，以审查监督倒逼深化预算管理、决策机制等改革，与时俱进发挥好人大职能作用。