摘要：围绕“提高立法质量”这个关键，全国人大常委会办公厅于2017年12月28日发布《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》、《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，这两个重要工作规范的发布标志着立法中遇到的重大利益调整问题和争议较大的重要立法事项时，第三方评估正式成为全国性的立法机制。随着地方立法权的扩容，针对重大事项的立法将更加频繁，而争议较大的重要立法事项也将不可避免。为使地方立法符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护，本文将通过探讨地方争议较大的重要立法事项第三方评估的必要性、具体实践、面临问题及对策，对地方人大争议较大的重要立法事项引入第三方评估进行初步探讨。

　　关键词：重要立法事项、第三方评估、存在问题、对策建议

　　一、争议较大的重要立法事项第三方评估的理论探讨

　　（一）争议较大的重要立法事项第三方评估的概念

　　党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出在立法方面要从机制、程序上有效防止部门利益和地方保护主义的法律化；对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估。这是地方立法争议事项实施第三方评估的主要依据。为避免地方立法中，存在的部门利益的法制化，采取引入了第三方对争议事项进行评估，能够客观、中立地分析利益分歧，协调各方矛盾，使地方立法更加反映公共意志。从立法争议事项第三方评估的特征审视，一是具有独立性，即独立于立法主体和利益攸关方；二是专业性，即由具有专业法律知识、评估技术、良好信誉、管理规范的第三方参与；三是程序性，即受地方立法机构委托，按照既定程序开评估工作。因此，争议较大的重要立法事项第三方评估可以理解为：由相对独立的第三方，运用科学的方法和技术，按照既定程序、标准对立法出现的立法争议事项，进行客观、公正地分析和评估，并将评估结果作为裁定立法争议事项的重要依据。

　　（二）争议较大的重要立法事项引入第三方评估的必要性

　　1、体现人民主权原则。立法应当反映公共意志，体现人民主权原则，立法争议事项引入第三方评估机制具备了独立性、专业性和程序性的特征，能够更广泛反映公共意志，是吸收公众参与立法，推进良善秩序形成，避免少数人的立法“恣意”，实现依法治国的重要手段。正如德国哲学家康德所说：“立法权，从它的理性原则来看，只能属于人民的联合意志。因为一切权利都应该从这个权力中产生，它的法律必须对任何人不能有不公正的做法。全体人民联合并集中起来的意志，应该在国家中拥有制定法律的权力。” 由此可见，基于第三方评估形式的公民参与，正是立法权反映人民主权原则的具体体现。

　　2、促进地方科学立法。没有科学立法就达不到实现社会公平正义的效果，更无所谓良法。党的十九大报告提出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”立法过程要接地气、顺民心，充分听取广大民众的意见。对于作为国家法律体系重要组成部分的地方立法，科学立法也有着特殊的要求，即在立法观念、立法制度、立法决策和立法技术方面要实现科学化。正如有学者指出：“科学的地方立法决策应当从国家整体与各地的实际出发，以调查研究现实和历史的实际为基础，优化立法决策系统和立法决策技术。” 由于立法的理念、制度都要通过具体的立法技术来实现，如何促进科学立法成为关键环节之一。地方立法争议事项引入第三方评估，正是有利于破除利益藩篱，杜绝立法久拖不决，提升立法效率。

　　二、争议较大的重要立法事项第三方评估的具体实践

　　（一）域外法实践

　　1、美国

　　与其他国家相比，美国早在１９世纪２０年代就建立了立法助理制度，许多州设立专门机构，雇佣专业专家参与到相应的机构中为立法服务，运用专业人员的优势来解决相应专业问题，这保障了美国立法的专业性，法律法规的前瞻性与实用性，在推进美国法治进程具有重要积极作用。

　　2、日本

　　作为大陆法系国家，日本的第三方参与立法集中体现在行政立法方面。如日本１９４８年《国家行政组织法》就规定，只要是涉及公共问题领域的法案，日本政府就需设立咨询审议会。 咨询程序和我国第三方评估类似，就是立法机关在制定相应法案的时候需要听取相应咨询机关的独立建议。通过咨询程序参与立法的优点在于：吸收立法部门之外的群体、代表参与进来，使相应的草案能够反映各方、各利益集团的意志，使所制定的法案具有更为广泛的群众基础与专业性。

　　3、中国台湾

　　中国台湾《行政程序法》对行政立法的提案权主体、提案行使方式、提案结果处理方式及提案公布方式等方面进行明确、具体的规定，对于第三方参与立法所涉及的知悉权、参与权及权利保障也都有较为规范、系统法律规定。这样，不仅可以保证第三方行政参与立法的权利，而且也可以为第三方参与立法提供保障，使第三方能够更加便捷、有序、规范地参与到各项立法进程中去。

　　考察域外法对第三方参与立法的实践，可以发现：上述国家（地区）对第三方参与立法机制的规制虽然有所不同，但是却有一系列的共同点。一是坚持参与程序的法定化。如美国、日本以及中国台湾地区就均在行政程序法中，对第三方参与立法的相应制度均进行了明确规定；二是参与方式的多样化。如美国就根据不同情况及法律法规的不同阶段为第三方参与立法提供了参与途径，有效的促进公平与效率的良好结合；三是参与机制的配套化。为了有效保障第三方参与立法的整体效果，许多国家在对第三方参与立法机制进行构建的时候，均会不断的完备系列与之相匹配的制度，而使第三方参与立法形成一个严谨的规范体系。

　　（二）我国地方立法实践

　　1986 年《上海市青少年保护条例》就是由上海市人大法制委员会委托上海团市委牵头，市委宣传部、市高级人民法院、市人民检察院、市政府教卫办、青少所等 16 家单位参与起草完成的。随后，地方人大委托“第三方”参与立法的样本也在增加。2001 年，重庆索通律师事务所受重庆市人大委托负责起草《重庆市物业管理条例(草案)》，成为人大委托律师事务所起草立法草案的第一例，在社会上引起了巨大的反响。2006年5月，郑州市人大常委会向社会发出委托起草《郑州市物业管理条例(代拟稿)》的“招标”公告。公告显示“凡住所地或办公地在郑州市区的高校法律院系、法学研究机构、律师事务所及其他单位，符合有关条件的，均可以单位名义申请起草《郑州市物业管理条例( 代拟稿) 》。”郑州市人大的这一“公开招标”举动再次引起了热烈反响，有学者称这一做法是“立法走向民间的创新”、“从法律的起点看到了民意、从公权力的源头看到了民主”，是一个地方人大购买公共服务的伟大创举。 2007年7月，重庆市政府法制办公室分别与重庆行政学院、重庆大学等单位签订《重庆市招投标管理条例》、《重庆市政府信用管理办法》等6个立法项目委托起草协议。有学者认为：“这种地方人大委托第三方参与立法的模式，既实践了党和国家加强民主立法的要求，也提高了立法的质量，更是一种创新立法方式的探索，尤其在创制性地方立法领域具有典型的示范意义。” 2017年11月，淮南市人大常委会在探索委托第三方起草法规草案的基础上，积极开展争议较大的重要立法事项引入第三方评估实践，对《淮南市文明行为促进条例》等方面进行第三方评估论证，提高地方立法的合法性、合理性和可行性。2018年4月8日，云南省人大常委会办公厅印发《关于争议较大的重要地方立法事项引入第三方评估的工作规范》的通知（云人办发〔2018〕22号）系统地规定了第三方评估的具体对象、内容和程序，做出了有益探索。这些地方实践，为我国重要立法事项引入第三方评估提供了丰富的立法样本。

　　三、地方争议较大的重要立法事项引入第三方评估机制存在的障碍

　　（一）地方争议较大的重要立法事项第三方评估的法律障碍

　　与美国、日本等国家相比，中国还存在相关立法不全面的短板。虽然最新修订的《立法法》把专家制度引入到中国的立法进程中，但离制度化、常态化、规范化还有一定距离，并没有把第三方参与立法纳入到立法全过程，没有明确具体程序和规范体系。有争议较大的重要立法事项引入第三方评估主要以地方办法为主，处于实践尝试性阶段。各地所出台的法规及规章都只是局限于立法的某一阶段，没有系统的涉及到立法的全过程。这就需要在鉴国内外立法经验基础上，系统地将第三方参与立法过程纳入到法制化轨道，为建立和完善地方重要事项第三方评估机制破除法律障碍。

　　（二）建立地方争议较大的重要立法事项第三方评估的机制障碍

　　1、第三方主体积极性不高。一方面，条件保障不足。为达到评估目标，第三方参与主体需要进行调研走访，实践中往往出现委托方在给予第三方相应经费之后，就没有继续为第三方在相应的立法参与活动中提供系列的辅助与支持，而使第三方需要投入更多人力物力财力，挫伤了第三方参与立法的积极性。另一方面，第三方立法参与的成果效力不明确。经过第三评估所形成的工作成果，对委托的机构而言，后续如何处理并没有强制性规定，处理结果主要依赖于委托单位的自身判断，未能有效地将评估结果转化为立法依据。因此，对第三方参与重要立法事项评估的具体程序安排、履职保障、职责范围等进行明确，是激发第三方参与重要立法事项评估积极性的基础。

　　2、第三方评估的确定机制和储备机制不健全。目前第三方评估主体以专家学者、律师协会、律师事务所、高校、科研单位、地方立法研究会、公司为主，但是对于为什么选定、怎样选定上述机构或专家学者，上述机构或专家学者需要基本具备怎样的素质才可以成为第三方并参与到立法的不同阶段，以及上述机构或专家学者的产生等问题，没有形成一个统一的标准，随意性较大，未形成系统筛选机制、竞选机制及后备资源。因此，明确第三方参与立法主体条件、程序及储备机制是关键环节。

　　（三）引入第三方评估与预想的公正结果存在偏差

　　虽然，委托第三方参与立法评估相比于部门起草具有更多的中立性，但实际运行中往往产生偏差。正如有学者指出：“这一立法模式转换能否收到预期的效果，在很大程度上取决于专业人士能否保持客观中立的品格。” “第三方的中立性本身只是一个理论假说，千方百计地给“第三方”主体施加影响，“第三方”很可能难以独善其身，被利益集团雇佣，导致角色错位投桃报李，成为其利益集团的代言人，为其进行立法游说。 第三方主体能否成功抵制利益诱惑或行政压力，在起草法规草案的过程中做到洁身自好、保持客观中立，不为相关利益群体所俘虏、不搞立法交易，成为该制度能否顺利推行的重要前提。

　　四、完善地方争议较大的重要立法事项第三方评估的对策建议

　　（一）建立重要事项第三方评估法律体系

　　一是在立法阶段，地方要出台《关于争议较大的重要地方立法事项引入第三方评估的工作规范》，明确委托项目具体种类、各委托项目具体委托方式以及第三方的产生方式；二是在操作阶段，可以通过指定专门机构或工作人员与委托方及各级政府部门联系、沟通，为第三方开展系列调研、走访等活动提供相应的帮助指导，并发挥人大在第三方参与各项立法活动进程中的监督、引导作用；三是在立法委托完成阶段，当第三方提交相应立法成果之后，人大及其常委会需要及时处理上述成果，召集相应的政府部门人员与专家学者进行具体的分析。对符合地方实际情形的法案就积极的采纳，启动人大行使立法权的相应程序；若相应成果还有待进一步完善，则人大应积极主导，相应政府部门及专家学者进行研讨，待进一步的完善、修正后通过相应程序作出采纳与否的决定。

　　（二）着力提高第三方参与的积极性

　　要努力为第三方立法参与提供相应辅助性的条件，提高第三方参与的积极性，尽可能为第三方提供充足经费，为第三方的各项调研、走访活动提供便利，强化第三方参与立法的效力，摒除委托机构的任意性。比如，在委托机构在收到第三方在相应参与立法活动中所完成成果的时候，应该有一系统的成果处理程序，建立相应的成果考核小组，由委托机构主导，在充分研究的基础上与第三方进行有效的沟通，进行取舍，对第三方在参与各项立法活动中所取得的成果进行明确处理并予以公示。

　　（三）不断完善第三方主体的储备机制和确定机制

　　选择第三方评估机构，除了相对独立和中立这些必要条件之外，更重要的是要将所需评估问题和各候选评估机构的优势统筹考虑，既要考查评估机构的专业特长，更要注重评估机构的责任能力。比如，涉及法理问题可以选择高等院校或者科研机构，专业性的问题可以选择专业社会组织，法律实务上的问题可以选择律师事务所、公司等社会组织，管理体制的问题可以选择行政机关。同时，要更加注重从本省、本市的评估机构中选择，使立法机关与评估机构的联系沟通更加顺畅，评估意见和苹果结果更接地气。

　　（四）充分发挥立法机构在引入第三方评估中的职能作用

　　首先，梳理好评估问题是先决条件。要找准意见分歧的“关键点”，提炼不同观点的“争议点”，分清不同观点所代表的群体。特别是针锋相对的观点更要重点归纳，认真提炼。因此，只有全面、客观梳理好被评估问题，才能准确提出评估要求，使第三方评估机构能迅速找准切入点，提高评估质量，真正发挥第三方评估机制的优势。

　　其次，制定好评估标准和评估程序是基础工作。评估必然面临着评估对象的复杂性、利益调整的重大性和解决问题机制影响的广泛性。因此，选择好第三方评估机构后，决不能“一委托了之”，对评估工作不闻不问，坐等评估报告。比如，立法机关额法制工作部门前期应与第三方评估机构，围绕评估问题，拟定评估标准、方法、程序等方案，特别是对待评估事项的合法性、合理性、规范性、可执行性和实效性等问题制定具体的评估指标，增强评估结果的说服力和可行性。

　　第三，发挥好法制部门职能是重要保障。从建议引入第三方评估开始，到评估机构选择，评估内容、标准、方法和程序的确定，委托协议的拟定，评估报告的验收和评估结果的应用等方面，法制部门应当发挥好引导保障作用，积极配合、协调有关单位、部门、人大代表、政协委员等做好相关服务工作。在评估意见的采纳方面，法制部门应坚持客观中立原则，对合理、客观的评估意见要坚决采纳，对仍然存在争议的问题，可以通过专家咨询论证的方式进一步确认，确保第三方评估机制取得实效。

　　综上，争议较大的重要立法事项第三方评估机制是由相对独立的第三方，运用科学的方法、技术，按照既定程序、标准对立法出现的立法争议事项，进行客观、公正地分析和评估，并将评估结果作为裁定地方立法争议事项的重要依据。该机制不仅体现了人民主权原则，也有利于促进地方科学立法，并在国内外立法中得到实践。当前，我国争议较大的重要立法事项第三方评估机制，还存在着制度化、常态化、规范化不足的法律障碍，存在着第三方主体积极性不高、第三方评估的确定机制和储备机制不健全以及第三方评估结果存在偏差等机制障碍。因此，在地方立法权扩容的趋势下，如何健全我国争议较大的重要立法事项第三方评估法律制度和运行机制，需要逐步建立重要事项第三方评估法律体系，着力提高第三方参与的积极性，进一步完善第三方主体的确定机制与储备机制，充分发挥立法机构在引入第三方评估中的职能作用，使地方立法更加符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。