【内容摘要】 建立党委、人大、政府等不同主体制定的规范性文件备案审查衔接联动机制是实施宪法监督、建立健全规范性文件备案审查制度的关键节点。地方人大常委会已在实践中对沟通协商机制进行积极的、有意义的探索，为衔接联动能力的提升累积了丰富的经验并奠定了良好的基础。但地方规范性文件备案审查衔接联动能力的提升遇到制度瓶颈，在制度路径需要解决备案审查信息平台上多元备案主体的数据供给统一、与行政机关备案审查、地方党政联合制定规范性文件备案审查和行政诉讼附带审查等方面的制度衔接。

　　【关键词】 备案审查 衔接联动 能力提升 制度路径

　　1990年国务院颁布的《法规规章备案规定》初步建立了我国的备案审查制度，继而《立法法》（2000年）、《法规规章备案条例》（2002年）、《各级人民代表大会常务委员会监督法》(2007年，以下简称《监督法》）等法律法规对该项制度进行了发展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视并强调要加强备案审查工作。2013年党的十八届三中全会提出要健全法规、规章、规范性文件的备案审查制度；2014年党的十八届四中全会提出要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件；2015年中共中央办公厅再出台工作指导性文件，要求建立党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制。这种衔接联动机制对应的是我国宪法统一框架下党内法规体系和国家法律体系“双轨”制度间相互衔接问题，本文聚焦的是国家法律体系下地方人大和政府间规范性文件备案审查的衔接联动问题。

　　一、回应与自觉：沟通协商在规范性文件备案审查中的地方探索

　　伴随立法法的修改，地方立法权逐步放开，各地各级规范性文件数量也逐步提升，维护法治的统一是立法越来越需要应对的挑战，备案审查制度的健全和发展具有显著意义。党的十九大报告将备案审查的重要性提升到新的高度，2017 年 12 月 24 日全国人大常委会专门审议了“关于十二届全国人大以来暨 2017 年备案审查工作情况的报告”，这是全国人大常委会首次审议备案审查工作，意味着备案审查工作开始步入日益透明公开时代，也预示着人大将在备案审查中发挥越来越重要的作用。

　　地方人大常委会作为备案审查主体在其角色定位上具有双重性，一方面作为中央权力在地方延伸，它有义务通过维护宪法、法律、法规的实施，保障法律秩序的统一，另一方面作为地方国家权力机关，它需要保证地方利益的实现，维护本地党委和政府的权威，从而在地方的整盘权力格局中得到支持。在不同的历史发展阶段，角色的张力决定了地方人大常委会在备案审查工作中的能力限度。截至 2015 年，除了中央层面的备案审查制度之外，全国 34 个省级地方中已经有 31 个省、直辖市、自治区( 香港、澳门、台湾除外) 建立了各自的备案审查制度，实现了大陆地区的全面覆盖。 其后，部分省级人大常委会还修订了规范性文件备案审查的规定。备案审查制度从“备而不审、审而不纠、纠而不改”逐步走向“有件必备、有备必审、有错必纠”，经历了较长发展过程，取得了明显成效。较多省份的人大常委会在辖区范围内已建立起备案审查中的沟通协商机制，沟通协商的对象和方式主要包括：

　　1、人大常委会内部委员会、工作机构间的沟通协商 主要表现为由人民代表大会备案审查工作机构、专门委员会和有关工作委员会组织联合审查，或由专门委员会、工作委员会会同其他专门委员会、工作委员会进行审查，或由专门委员会、工作委员会征求人民代表大会相应的专门委员会、常务委员会工作机构的意见或会商后提出审查意见。（见表1）

表1   部分省份人大常委会内部委员会、工作机构间沟通协商的规定

　　2、人大常委会与规范性文件制定机关间的沟通协商 主要表现为人大常委会的有关专门委员会或工作机构与制定机关沟通情况，征询或交换意见，必要时制定机关说明情况或提交补充材料。（见表2）

表2   部分省份人大常委会与规范性文件制定机关间沟通协商的规定

　　3、人大常委会与相关部门、专家学者及社会各界间的沟通协商 主要表现为人大常委会有关专门委员会、工作机构以审查会议、座谈会、论证会、听证会等会议形式，或以书面、网络等形式广泛听取提出审查要求或建议的国家机关、社会团体、企事业组织或公民、相关部门、专家学者及社会各界的意见。（见表3）

表3   部分省份人大常委会与与相关部门、专家学者及社会各界间沟通协商的规定

　　近些年，为了组织协调备案审查工作的开展，个别省份设立了工作机构，以制度形式明确负责规范性文件备案审查的联系、协调、指导等工作为其主要职责之一（见表4）。为了保障备案审查工作的顺利开展，《山西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第27条明确规定，县级以上人民政府应当将本级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作的日常办公经费以及业务培训、调研、咨询、论证等经费列入财政预算。

表4   负责规范性文件备案审查协调工作机构的规定

　  二、主观与有限：地方规范性文件备案审查衔接联动的制度瓶颈

　　尽管沟通协商在地方人大常委会的备案审查中集中表现为规范性文件审查过程有限的意见交换，但这种实践和制度探索为衔接联动机制的设计和铺陈累积了厚实的经验并奠定了良好的基础。近两年，有少数省份人大常委会在修订规范性文件备案审查条例时，直接明确规定建立健全规范性文件备案审查衔接联动工作机制，如2016年7月21日修订的《广西壮族自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第十九条规定，自治区、设区的市人民代表大会常务委员会法制工作委员会或者县级人民代表大会常务委员会主任会议确定的机构应当加强与同级党委、人民政府规范性文件备案审查工作机构的衔接，建立健全规范性文件备案审查衔接联动工作机制，加强信息交流共享和工作协作，共同研究解决备案审查工作中的问题。2017年7月28日修订的《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》在第九条中明确，应当通过衔接联动等工作机制加强与有关国家机关的信息交流共享和工作协作,解决备案审查工作中的问题。这还仅是制度上的宣示，规范性文件文件备案审查的衔接联动面临实际的障碍。

　　( 一) 不同主体的备案审查基准难以保持一致

　　我国规范性文件在地方存在多元备案审查主体，县级以上人大常委会和政府是其中最主要的两个主体。作为性质不同的国家机关，人大常委会和政府在领导体制、工作方式上存在较大差异。人大常委会一般通过合议制集体行使职权，如《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》第十六条规定，“人民代表大会常务委员会主任会议或者人民代表大会法制委员会经审查认为规范性文件存在本规定第十条所列情形之一的，由常务委员会办公厅（室）向规范性文件制定机关发出书面审查意见，建议制定机关自行修改或者废止该规范性文件。”而政府及其所属行政机关通常实行首长负责制，备案审查机构（政府法制办）对备案审查结果有一定的处置权。如《福建省行政机关规范性文件备案审查办法》第十一条规定，“经审查，备案工作机构发现规范性文件存在本办法第十条所列情形之一的，经备案机关批准，由备案工作机构向发布机关发出书面审查意见，建议发布机关自行纠正；发布机关应当自收到该意见之日起60日内将处理情况反馈备案工作机构；发布机关逾期不纠正或者拒不纠正的，由备案工作机构报请备案机关予以变更或者撤销。”同时，人大常委会和政府的立法侧重点也有所不同，人大常委会往往更注重人权的保障，而政府立法则是偏重行政效率，如果规范性文件系属党政联合发文，还需考虑地方党委关注的政治导向。相比而言，行政机关制定的规范性文件较之国家权力机关立法具有易变性的特点，它必须适应社会经济文化发展的需要及时更新。 上述不同的立法导向，决定了人大常委会和政府在备案审查中采取了不一样的原则。因此，不同审查主体的领导体制、工作方式及其所遵循的不同审查原则，客观上导致了各审查主体间不同的审查基准。

　　( 二) 同一对象的备案审查结果可能不同

　　根据我国现行的立法备案审查体制，对地方立法的备案审查，接受备案的机关往往不是一个，一部地方立法往往要向多个备案主体进行备案。 如根据《福建省行政机关规范性文件备案审查办法》第七条的规定，下列规范性文件除按照本办法第六条规定报送备案外，还应当根据《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》报送备案：(一)县级以上人民政府发布的，以及经县级以上人民政府批准以办公厅(室)名义发布的规范性文件，由本级人民政府报送同级人民代表大会常务委员会备案。(二)经县级以上人民政府批准以政府工作部门或者派出机关名义发布的规范性文件，由批准机关报送同级人民代表大会常务委员会备案。其立法精神和行为模式参照的是《立法法》第98 条第 4 款有关省级地方政府规章同时需要报国务院和省级人大常委会备案的规定。这种双重备案审查模式落实我国人民代表大会制度的政治体制，行政机关对权力机关负责并报告工作，规范性文件属于应报告的范畴，也有利于人大监督职能的充分发挥。另一方面也遵循了行政机关上下级的领导原则，符合行政管理的基本要求。虽然双重备案审查制符合我国政治体制和管理要求，但随着备案审查制度的深入发展，由于前文所探讨的不同审查主体面对同一部规范性文件，有可能基于不同立场会做出不同的审查判断。立法实践中享有地方立法权主体在不断增加，需要备案审查的规范性文件也越来越多，发生不同审查判断的可能性更是与日剧增。审查结果不同，必将影响备案机关的权威，削弱备案审查制度的实际效果，也不利于维护备案审查制度的统一性。

　　三、互动与对接：提升备案审查衔接联动能力的制度路径

　　衔接联动能力是人大常委会在备案审查领域中至关重要的节点。借此重大变革和发展的有利契机，通过衔接联动能力建设，地方人大能够在备案审查中发挥主导作用，实现备案审查基准的统一，提升备案审查的公开透明度，逐步完善人大的撤销权，推进合宪性审查工作。

　　（一）推进多元备案主体的标准数据供给

　　备案审查的信息资源具有权威性、综合性、时效性、共享性等特点。借助信息平台各级各类公权力机关可以组织、管理、利用备案信息资源，以提高工作效率，提供高效服务；公众则可以跨越种种障碍，方便快捷地查找、获取所需的规范性文件信息。2016年底全国人大备案审查信息平台已开通运行，1949年以来现行有效的行政法规（755件）、司法解释（710件）和1979 年授予地方立法权以来现行有效的地方性法规（截至2016年12月31日10244件）已经按照统一的格式标准全部上传至备案审查信息平台，全国人大常委会提出进一步加快建立全国统一的备案审查信息平台，以实现规范性文件制定主体间的网上互联互通。 在未来备案审查的规范性文件信息收集中，地方各级行政机关的规范性文件势必占据较大比例。而这些大体量的规范性文件因政府信息公开的需要，从2009年开始已按照国务院办公厅编制的《政府信息公开目录系统实施指引 ( 试行) 》( 以下简称 《指引》)进行信息收集。 《指引》对政府信息公开目录系统的构成与功能、政府公开信息核心元数据、政府公开信息的分类、政府公开信息目录展现形式等四个方面进行规范，其中政府公开信息核心元数据部分是根据 《政府信息公开条例》的规定和检索、查阅信息的需要而设定的，共包括了14个核心元素，有索引号、名称、生成日期、发布机构、信息分类、著录日期等6个必选项，文号、关键词、文种等3个条件必选项，以及内容概述、有效期、相关信息、在线链接地址、信息格式等5个可选项。为了避免重复劳动，更为了备案审查信息平台能真正实现共享和互联互通，各级地方人大常委会有必要对全国人大备案审查信息平台的信息资源元数据描述体系与已建成并实施的《指引》标准所存在的差距予以关注，进行观测、协调或报告具体情况，以供全国人大在备案审查信息平台建设中充分考虑。

　　（二）探索规范性文件备案审查的制度衔接

　　1、与行政机关备案审查制度的衔接

　　行政机关的备案审查制度包括地方人民政府备案审查和行政复议附带审查。根据《立法法》第 98 条第 4 项、《法规规章备案条例》第 21 条和《监督法》第 29条的规定，我国地方人民政府制定的规范性文件上存在地方人大常委会与地方人民政府双重备案审查制度。对于不适当的规范性文件，地方人大常委会只能行使撤销权，而地方人民政府则可以撤销或改变，因为地方人民政府相较于地方人大常委会，对本行政领域的专业知识等具有更多的了解，“行政系统内部的审查与负责行政立法官的政绩相关联，尤其是在我国行政问责制逐步建立起来之后，这种审查的效果更为明显。” 但地方人民政府的备案审查终究是内部监督，具有天然的局限性，需要地方人大常委会对其进行外部监督，双重备案审查制度的存在尤为必要。增进双重备案审查制度的合力首先需要通过备案审查信息平台公开发布审查结论，暂未实现信息平台发布的可以互相抄送审查结论；出现备案审查的地方人大常委会和地方人民政府不是同级且审查意见不一致的情形，由备案审查的地方人大常委会报告上一级人大常委会审查处理。行政复议附带审查规范性文件时，备案审查的地方人大常委会和行政复议机关若不是同级而且审查意见不一致的，可参照该方式处理。

　　2、与地方党政联合制定规范性文件备案审查的衔接

　　如果属地方党委和地方人民政府联合制定的规范性文件，地方人大常委会应慎重地区别处理，因为若地方人大常委会经审查认为同宪法或者法律相抵触，由地方人大常委会按相关法律法规关于备案审查定的程序，接受有关审查要求或建议进行审查处理或主动进行审查处理，就我国目前的党政关系和法治环境而言是不现实的，即便是全国人大常委会“无权”实际也无能力径自审查处理。对于党政联合发文已进入备案审查的，经与地方党委负责法制的工作机构衔接，审查意见确实存在不一致的，应通过上一级人大常委会向有处理权限的党组织转送线索或提出纠正建议，由受理的党组织按党内程序予以审查处理。对于过往需要党政联合制定规范性文件的事项，根据2015 年 7月中共中央办公厅印发的《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，在已推动的备案审查互联互通互动格局下，地方人大常委会或作为地方党委的组成一员，或不是地方党委成员，通过列席会议或草案意见征求等途径，应当建议党委按照法治思维和法治方式治国理政的认识论和方法论，依据党内法规规定的权限和程序，提出包含政策建议的党内规范性文件，或者向行政机关党组正式发文进行指示，再由有关行政机关依据法定程序制定为行政规范性文件，届时党内规范性文件与行政规范性文件即可分别按照党内法规和法律法规的规定进行备案审查，实现地方规范性文件备案审查在党内法规体系和国家法律体系两个体系间的衔接和协调。

　　3、与行政诉讼附带审查制度的衔接

　　地方人大常委会的备案审查制度和行政诉讼附带审查制度存在较大区别：地方人大常委会主要审查抽象行政行为的合法性和合理性，以维护法制的统一；而行政诉讼附带审查是人民法院在审查具体行政行为的合法性时，对具体行政行为所涉及到的规范性文件进行附带审查， 如果某具体行政行为所依据的规范性文件存在不合法情形，法院可不将其作为具体行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。地方人大常委会备案审查制度与行政诉讼附带审查制度在衔接时，需在以下两方面予以关注：（1）人大常委会审查某规范性文件为合法，而之前人民法院在案件审理中认为该规范性文件不合法，不将其作为具体行政行为作出时的合法依据，则案件当事人和法院应启动再审程序。（2）某规范性文件经人大常委会审查后予以撤销或纠正，而之前人民法院在案件审理中将该规范性文件作为审判依据，人民法院应启动再审程序，将人大常委会的撤销或纠正决定列为案件的新证据，重新作出判决。

　　结语 备案审查制度不是解决规范性文件的合法性、合理性问题的唯一良药，“不能把一切希望都寄托在备案审查制度上”， 不能让备案审查承受“生命不可承受之重”。 实现规范性文件起草中的审查和论证、定期清理、以及行政复议和行政诉讼中对规范性文件的审查等多种制度的相互配合和共同治理，才能事半功倍。